der

vö lkerrechtlichen Raumstruktur, die Alternative einer Mehrheit groß er Räume gegenüber der globalen Raumordnung einer einheitlich beherrschten Welt, die groß e Antithese der Weltpolitik, nämlich der Gegensatz von zentraler Weltherrschaft und gleichgewichtiger Raumordnung, von Universalismus und Pluralismus, Monopol und Polypol, wurde in jenen Peaceful-Change-Erö rterungen überhaupt nicht ins Auge gefaß t. Nur in einigen Hinweisen amerikanischer Teilnehmer wie Quincy Wright werden die Wandlungen und Neuverteilungen beachtet, die ein moderner globaler Anspruch mit sich bringt. Diesem sind, wie Quincy Wright treffend sagt, ö konomische Ä nderungen und

1 Le Probleme des Changements Pacifiques dans les Relations internationales. Xeme Session de la Conference Permanente des Hautes Etudes Internationales, Paris 28. Juni — 3. Juli 1937 (erschienen im Verlag des Institut International de Cooperation Intellectuelle, Societe des Nations, Paris 1938) mit einem methodisch besonders lehrreichen, einleitenden Bericht von Maurice Bourquin.

PEACEFAL Change l NEUTRALISIERUNGEN

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Transferierungen von Gold oder von Industrien und Arbeitskräften weitaus interessanter als transfers de territoires. Dagegen bleiben die eifrigen Träger der Diskussion, die europäischen Staaten, vor allem Rumänien und Ungarn, auf der einen Seite krampfhaft verbissen in die Parole eines ganz naiv unterstellten atatus quo, auf der ändern Seite ebenso verbissen in die Gegenparole einer Revision dieses Status quo, wobei im Grunde schon das pseudojuristische Wort Revision die Halbheit der ganzen Erö rterungen enthüllte. Die Unergiebigkeit einer solchen Diskussion ist offensichtlich. Sie findet ihre einfache Erklärung darin, daß die Genfer Liga als Ganzes nicht nur keine Idee einer Raumordnung, sondern nicht einmal ein eigentliches Prinzip eines territorialen status quo enthielt, ja, daß es in ihr nicht einmal eine gemeinsame Vorstellung davon gab, was man denn als den durch die Liga sanktionierten Status quo der Erde anzusehen habe. Schließ lich hat dann der innerlich unwahre Akt der Münchener Abmachungen vom September 1938 ein Mitglied der Liga einfach geopfert, und zwar in einer Weise, im Vergleich zu der die Teilung Polens im 18. Jahrhundert ein ordnungstiftender Vorgang war1. Im Anschluß an diesen Münchener Vorgang kam es ein Jahr später, im September 1939, zum Ausbruch des zweiten Weltkrieges, ohne daß die Genfer Liga angerufen wurde. Dagegen berief sich England in seiner Erklärung vom 3. September 1939 auf seine Verpflichtungen aus dem Kellogg-Pakt.

2. Dieselbe Halbheit, die sich aus dem gleichen Mangel einer Raumordnung erklärt, trat in der Frage der dauernden Neutralisierungen einzelner europäischer Staaten zu Tage. Solche Neutralisierungen, die bestimmte Räume aus dem mö glichen Kriegsschauplatz ausgrenzen, sind kennzeichnende Methoden der Hegung des Krieges innerhalb einer vö lkerrechtlichen Raumordnung. Sie sind deshalb, solange sie nicht zu bedeutungslosen Museumsstücken herabsinken, ein wichtiger Ausdruck der Gesamtstruktur desselben Vö lkerrechts, dem sie ihre Garantie verdanken. Sie sind keineswegs etwas “Abnormes” oder ein “Unikum”. In dem ungewö hnlichen Einfluß schweizerischer und belgischer Juristen des Vö lkerrechts dieser Epoche spiegelt sich vielmehr eine echte Wirk-1 In ihrer Note vom 5. August 1942 erklärt die britische Regierung unter Bezugnahme auf frühere Erklärungen, nach welchem für sie das Münchner Abkommen durch Deutschland zerrissen worden sei, daß die rechtliche Position des Präsidenten und der Regierung der Tschechoslowakischen Republik mit derjenigen anderer alliierter Staatshäupter und Regierungen identisch sei. Das ist eine symptomatische Rückkehr zu einem Status quo ante (nämlich vor München 1938); umso bemerkenswerter ist, daß gerade für die territoriale Seite der Angelegenheit ein Vorbehalt gemacht wird, der Ä nderungen offen hält. Infolge der Linien, die dann während des zweiten Weltkrieges in Yalta und Moskau gezogen wurden, ist die Tschechoslowakei dem ö stlichen Groß raum zugefallen.

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DIE FRAGE EINES NEUEN NOMOS

lichkeit. Die dauernde Neutralität der Schweiz, wie sie in Art. 74 der Wiener Schluß akte vom 20. November 1815 von den europäischen Mächten garantiert und von der Schweiz unter Dankesbezeugungen angenommen worden war, bildete für das ganze 19. Jahrhundert einen wesentlichen Bestandteil des europäischen Vö lkerrechts. Es gehö rte zur Eigenart und zum Schicksal des jus publicum Europaeum, daß die dauernde Neutralität der Schweiz, nicht aber der doch so oft garantierte päpstliche Kirchenstaat Bestand hatte. In der zweiten Hälfte des 19.

Jahrhunderts entstanden zwei Nationalstaaten, Italien und das Deutsche Reich, als neue europäische Groß mächte an den Grenzen der Schweiz. Dadurch wurde die strukturelle Bedeutung der schweizerischen Neutralität nur noch stärker. Denn jetzt wurde sie ein Ausdruck internationaler Anerkennung dafür, daß die Gebietsänderung, die in der Entstehung jener beiden neuen Groß mächte lag, die Raumstruktur des bisherigen europäischen Vö lkerrechts im Ganzen nicht zerstö rt hatte.

Die Pariser Friedenskonferenz von 1918/19 hat die Abmachungen von 1815 und die dauernde Neutralität der Schweiz ausdrücklich bestätigt (Art. 435 des Versailler Vertrages). Sie hat dadurch auch die von ihr selbst beseitigte Raumordnung Europas bestätigt. Der Widerspruch war handgreiflich, kam jedoch in der damaligen Atmosphäre nicht zum Bewuß tsein. Derselbe Widerspruch freilich kam, infolge der vorherrschenden pazifistischen Ideologien, unter dem Gesichtspunkt der Wandlung des Kriegsbegriffs umso schärfer zum Bewuß tsein. Das Kriegsverhütungsrecht des Genfer Vö lkerbundes enthielt den Anspruch, Kriege als erlaubt oder unerlaubt zu qualifizieren und zwischen den kriegführenden Staaten nach Recht oder Unrecht vö lkerrechtlich zu diskriminieren. Dadurch war der Neutralitätsbegriff des bisherigen zwischenstaatlichen Vö lkerrechts in seiner Grundlage, in der perfekten aequalitas der auf beiden Seiten justi hostes, verneint. Trotzdem sollte die dauernd neutralisierte Schweiz ein vollgültiges Mitglied dieser Genfer Vereinigung sein; sie sollte sogar, wie jedes andere Mitglied, an disqualifizierenden und zur Diskriminierung führenden Beratungen und Beschlüssen der Genfer Liga teilnehmen.

Diesen inneren Widerspruch suchte man dadurch zu überbrücken, daß der Rat der Liga durch die Londoner Deklaration vom 13. Februar 1920 die “einmalige und einzigartige Situation”, die Situation unique der Schweiz anerkannte. Unter Wiederholung der Formulierung des Art. 435 wurde erklärt, daß die zugunsten der Schweiz durch die Verträge von 1815

begründeten Garantien, “internationale Abmachungen zur Aufrechterhaltung des Friedens”

darstellten. Frieden aber ist hier kein abstrakter Begriff, sondern hat eine ganz bestimmte konkrete europäische Raumordnung zum Inhalt. Das wurde nicht beachtet. Dagegen empfand man, mehr ideologisch, daß dauernde Neutralität mit Zu-NEUTRALITÄ T DER SCHWEIZ

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gehö rigkeit zu dem universalistischen Kriegsverhütungssystem der Genfer Liga unvereinbar war. Man suchte diesen Widerspruch dadurch zu lö sen, daß die Schweiz nicht an den militärischen, wohl aber an den wirtschaftlichen Sanktionen (Art. 16 des Genfer Paktes) teilzunehmen hatte. Es ist nicht schwer zu erkennen, daß die einmalige und einzigartige Situation einer dauernd neutralisierten Schweiz nicht die Voraussetzung, sondern die Folge dieser Londoner Erklärung ist. Denn diese Situation ist als solche, im Sinne des Abnormen, überhaupt erst durch die Pariser Friedensverträge von 1919 und durch diese Genfer Liga entstanden. Hätte die Genfer Einrichtung mit ihren wirtschaftlichen Sanktionen Erfolg gehabt, und wäre es ihr gelungen, den zwischenstaatlichen militärischen Krieg durch wirtschaftliche Pressionen wirklich zu ersetzen, so wäre die Teilnahme an solchen Pressionen offensichtlich ebenso neutralitätswidrig gewesen wie die Teilnahme an militärischen Aktionen bei einem rein militärischen Kriege. Es ist freilich nicht zu einer echten Probe auf dieses Exempel gekommen.

Statt dessen trat etwas anderes ein. In genau demselben Grade, in dem die politische Ohnmacht der Genfer Liga, d. h. ihre Unfähigkeit zu einer neuen Raumordnung und damit zu einer Hegung des Krieges, offenkundig wurde, hatte ein merkwürdiger, isolierter Restaurationsversuch Erfolg und setzte sich die alte traditionelle Neutralität der Schweiz wieder durch. Nach einem Zwischenstadium scharfsinniger “Differenzierungen” der Neutralität überreichte der Schweizer Bundesrat dem Vö lkerbundsrat am 29. April 1938 ein Memorandum, durch das die Absicht der Schweiz angekündigt wurde, angesichts ihrer immerwährenden Neutralität an keiner Anwendung von Sanktionsbestimmungen des Vö lkerbundpaktes teilzunehmen, auch nicht an solchen, zu denen sie nach den Erklärungen des Jahres 1920 verpflichtet war. Das war die Rückkehr zur integralen, einfacher gesprochen zur alten Neutralität. Der Rat der Liga erkannte das an und erklärte durch eine Resolution vom 14. Mai 1938, daß die Schweiz nicht aufgefordert werden würde, an den Sanktionen des Art. 16 des Vö lkerbundpaktes teilzunehmen.

Dieser Fall einer Restauration ist auß erordentlich lehrreich. Es hatte sich erwiesen, daß die dauernde Neutralität der Schweiz stärker war als die neue Genfer Liga. Das bedeutete aber nur, daß die Genfer Methoden sich als schwach und hilflos erwiesen hatten. Es bedeutete keineswegs, daß mit der Rückkehr zur integralen Schweizer Neutralität auch deren Grundlage und existenzielle Voraussetzung, nämlich die alte Raumordnung des jus publicum Europaeum, restauriert war. Die Restauration war in Wirklichkeit nur apokryph, denn die dauernde Neutralisierung eines Landes kann nicht als eine isolierte und voraussetzungslose Einrichtung innerhalb eines leeren Raumes schweben.

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DIE FRAGE EINES NEUEN NOMOS

An dem Schicksal des zweiten klassischen Falles, der von den Groß mächten garantierten Neutralität Belgiens, hat sich das in gleicher Weise gezeigt. Belgien hatte während des ersten Weltkrieges, 1917, die Garantieverträge von 1839 gekündigt. Der Versailler Vertrag hob die Verträge von 1839 als “nicht mehr situationsgemäß ” auf; das Deutsche Reich wurde in Art. 31

des Versailler Vertrages gezwungen, der Aufhebung zuzustimmen und die neue Lage eines nicht mehr neutralisierten Belgiens anzuerkennen. Aber auch hier lief ein merkwürdiger Versuch der Restaurierung der alten Neutralität genau parallel mit der steigenden Krise des Vö lkerbundes.

Belgien erklärte (am 14. Oktober 1936), zu einer freiwilligen Neutralität zurückkehren.

Frankreich und England enthoben Belgien seiner Verpflichtungen, hielten aber ihre eigenen Beistandsverpflichtungen gegenüber Belgien aufrecht (24. April 1937). Das Deutsche Reich gab seinerseits (am 13. Oktober 1937) eine Garantieerklärung ab. Das Verhältnis aller dieser Erklärungen und Garantien zu den Rechten und Verpflichtungen, die Belgien als Mitglied des Vö lkerbundes hatte, blieb unter vielen Vorbehalten im Unklaren. Jedenfalls zeigte sich auch hier, daß der Gedanke einer dauernden Neutralitätssicherung gewisser europäischer Länder im Sinne des 19. Jahrhunderts immer noch stärker war, als die mit der Genfer Liga prätendierte neue Ordnung der Erde. Damit war aber leider auch im Falle Belgien nicht gesagt, daß die Rückkehr zur Neutralisierung eine Gesamtrückkehr Europas zu seiner alten Raumordnung und eine Restauration des alten jus publicum Europaeum bedeutete.

3. Eine solche Restauration wäre auch nicht so leicht und einfach gewesen. Das Problem des Verhältnisses von Genfer Liga und Europa war in Wirklichkeit nur das Problem des Verhältnisses von Genfer Liga und Westlicher Hemisphä re. Dieses wiederum war bei der überwältigenden wirtschaftlichen und politischen Macht der Vereinigten Staaten in erster Linie das Problem des Verhältnisses der Liga zu den Vereinigten Staaten von Amerika. Für den juristischen Positivismus schien hier überhaupt kein Problem vorzuliegen. Die Vereinigten Staaten hatten es abgelehnt, den Vertrag von Versailles zu ratifizieren; sie hatten den Sonderfrieden mit Deutschland vom 25. August 1921 geschlossen und waren nicht Mitglied der Genfer Liga geworden. Selbst die Bemühungen, sie wenigstens an dem Ständigen Internationalen Gerichtshof im Haag zu beteiligen, waren erfolglos. Die Vereinigten Staaten blieben also in aller Form und damit anscheinend in einer besonders entschiedenen Weise von Genf abwesend. Aber sie waren, wie bei anderen europäischen Fragen, auf eine mittelbare, aber darum nicht weniger effektive und intensive Weise doch auch wieder anwesend. So ergab sich eine eigenartige Mischung von offizieller Abwesenheit und effektiver Anwesenheit, die das Verhältnis der Vereinigten

GENFER LIGA UND WESTLICHE HEMISPHÄ RE

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Staaten von Amerika zur Genfer Liga und zu Europa kennzeichnete und die wir hier einen Augenblick betrachten müssen, um die Raum-Unordnung dieses Zeitabschnittes von 1919 bis 1939 richtig zu verstehen.

Der Liga gehö rten zahlreiche amerikanische Staaten an, die man aus verschiedenen Gründen und Rücksichten als souveräne Staaten bezeichnet, die aber von den Vereinigten Staaten abhängig sind und deren auß enpolitisches Handeln unter der Kontrolle der Vereinigten Staaten steht. Staaten wie Kuba, Haiti, San Domingo, Panama und Nicaragua waren Mitglieder der Genfer Liga und gegebenenfalls auch des Rates der Liga. Sie waren aber nicht nur wirtschaftlich und nicht nur faktisch von den Vereinigten Staaten abhängig, sie lagen nicht nur in den groß räumigen Bereichen der Monroedoktrin und der sog. Karibischen Doktrin, sondern sie waren auch durch fö rmliche, ausdrückliche Verträge auß enpolitisch gebunden. Verträge, wie sie die Vereinigten Staaten mit Kuba unter dem 22. Mai 1903 oder mit Panama unter dem 18.

November 1903 abgeschlossen haben, sind typisch für die moderne Form einer Lenkung, deren erstes Kennzeichen der Verzicht auf die offene, territoriale Annexion des gelenkten Staates ist.

Der territoriale Boden-Status des gelenkten Staates wird nicht in der Weise verändert, daß sein Land in Staatsgebiet des lenkenden Staates verwandelt wird. Wohl aber wird das Staatsgebiet in den spatialen Bereich des kontrollierenden Staates -and dessen special interests, d. h. in seine Raumhoheit, einbezogen. Der äuß ere, entleerte Raum der territorialen Souveränität bleibt unangetastet, der sachliche Inhalt dieser Souveränität wird durch Sicherungen des ö konomischen Groß raums der kontrollierenden Macht verändert. So entsteht der moderne Typus der vö lkerrechtlichen Interventions vertrage. Die politische Kontrolle und Herrschaft beruht hier auf Interventionen, während der territoriale Status quo garantiert bleibt. Der kontrollierende Staat hat das Recht, zum Schutz der Unabhängigkeit oder des Privateigentums, zur Aufrechterhaltung der Ordnung und Sicherheit, zur Wahrung der Legitimität oder Legalität einer Regierung oder aus ändern Gründen, über deren Vorliegen er selbst nach seinem Ermessen entscheidet, in die Verhältnisse des kontrollierten Staates einzugreifen. Sein Interventionsrecht ist durch Stützpunkte, Flotten-und Kohlenstationen, militärische Besetzungen, Landpachtungen oder in anderer Form nach innen und nach auß en gesichert. Das Recht zur Intervention wird von dem kontrollierenden Staat durch Vertrag und Vereinbarung anerkannt, so daß es mö glich wird, zu behaupten, im rein juristischen Sinne liege hier überhaupt keine Intervention mehr vor.

Der Sinn dieses neuen Verfahrens ist die Aufhebung der Ordnung und Ortung, die in der bisherigen Form des Staatsgebiets enthalten war. Durch alle Einzelheiten der neuen Herrschafts-und Kontrollmethoden hindurch ist ihr 15 Carl Schmitt, Nomos

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Wesensmerkmal erkennbar: die territoriale Souveränität verwandelt sich in einen leeren Raum für wirtschaftlich-soziale Vorgänge. Der äuß erliche territoriale Gebietsbestand mit seinen linearen Grenzen wird garantiert, nicht aber der soziale und wirtschaftliche Inhalt der territorialen Integrität, ihre Substanz. Der Raum der ö konomischen Macht bestimmt den vö lkerrechtlichen Bereich. Ein Staat, dessen Handlungsfreiheit in solcher Weise Interventionsrechten unterliegt, ist etwas anderes als ein Staat, dessen territoriale Souveränität darin besteht, kraft eigener souveräner Dezision über die konkrete Verwirklichung von Begriffen wie Unabhä ngigkeit, ö ffentliche Ordnung, Legalitä t und Legitimitä t oder gar über seine Eigentumsund Wirtschaftsverfassung frei zu entscheiden und den Grundsatz cujus regio ejus economia zu realisieren. Die genannten amerikanischen Staaten gehö rten nach der in der Monroedoktrin vorausgesetzten Raumordnung zur westlichen Hemisphäre, und nach den von ihnen abgeschlossenen vö lkerrechtlichen Verträgen auß erdem noch, in engerer Bindung, zum Bereich der Raumhoheit der Vereinigten Staaten von Amerika. Wenn sie trotzdem auß erdem auch noch Mitglieder der Genfer Liga waren, so ragte an dieser Stelle, neben dem weltweiten, spezifisch maritimen Raumsystem des britischen Weltreiches, noch ein zweites, in sich geschlossenes Groß raum-System in das Genfer Gebilde hinein, freilich in einer besonderen, eigenartigen Weise: mehrere gelenkte Staaten waren in Genf als souveräne, gleichberechtigte Mitglieder anwesend, während die lenkende Regierung von Genf abwesend blieb.

Europa war dadurch von der westlichen Hemisphäre her überschattet. Aber die Genfer Liga selbst hatte sich dem von Anfang an unterworfen. Sie hatte sich in Art. 21 ihrer Satzung vor der Monroe-Doktrin ausdrücklich zurückgezogen. Es hieß in diesem Artikel 21, daß die Monroe-Doktrin als eine die Aufrechterhaltung des Friedens sichernde “entente regionale”, mit der Satzung der Genfer Liga “nicht unvereinbar” ist. Die Entstehungsgeschichte dieser Erklärung ist für unseren Zusammenhang von groß em Interesse. Aus ihren vielen, oft dargestellten Einzelheiten sind folgende Tatsachen besonders zu beachten: die Verhandlungen des Liga-Komitees der Pariser Friedenskonferenz wurden in der Zeit vom 13. Februar bis 22. März 1919

unterbrochen, weil Wilson nach Amerika reiste, um sich über die dortigen Tendenzen an Ort und Stelle zu informieren. Hierbei überzeugte er sich, daß die isolationistische Gegenbewegung auß erordentlich stark geworden war und daß der Senat auf dem ausdrücklichen Vorbehalt der Monroe-Doktrin bestehen würde. Der Präsident verlangte deshalb, als er nach Paris zurückgekehrt war, in den weiteren Verhandlungen die ausdrückliche Aufnahme dieses Vorbehalts in den Text der Satzung. Für die franzö sischen Politiker war die Hoffnung auf eine Hilfe der Vereinigten

GENFER LIGA UND MONROE-DOKTRIN

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Staaten in Europa ausschlaggebend; sie sahen in der Genfer Liga nur einen Ersatz für eine amerikanische Garantie oder ein Bündnis. Als Wilson nunmehr in wenig verschleierten Worten erklärte, die Vereinigten Staaten würden ohne ausdrücklichen Vorbehalt der Monroe-Doktrin nicht in die Liga eintreten, gaben die franzö sischen Vertreter ihren Widerstand gegen den Vorbehalt auf. Wilson äuß erte aber bei diesem Anlaß bestimmte Auffassungen über die praktische Bedeutung der Monroe-Doktrin und behauptete z. B., dieses Prinzip brauche die Liga nicht zu hindern, in amerikanische Verhältnisse einzugreifen.

Gegenüber der Forderung Wilsons, daß die Anerkennung der Monroe-Doktrin ausdrücklich in den Text der Satzung hineingeschrieben werden, hat ein hervorragender franzö sischer Jurist des Vö lkerrechts, Larnaude, damals einige naheliegende Fragen nach dem Inhalt der Monroe-Doktrin gestellt. Larnaude befürchtete insbesondere, daß die Vereinigten Staaten unter Berufung auf die Monroe-Doktrin ein Eingreifen in europäische Verhältnisse (und damit einen effektiven Schutz Frankreichs) ablehnen würden. Solche Fragen machten die schwierige Lage Wilsons erkennbar. Dieser schwankte zwischen der traditionellen Doktrin der Isolation der westlichen Hemisphäre und seinem eigenen Lebenswerk, der Verwirklichung des Ideals einer universalen, erdumfassenden Liga des Weltfriedens. Dieses Dilemma von Isolation und Intervention, dessen tieferen Sinn wir im Folgenden noch entwickeln werden, wurde für den amerikanischen Präsidenten schließ lich so verzweifelt, daß er in Paris, unter miß verständlichen Zusicherungen über den Inhalt der Monroe-Doktrin, deren ausdrückliche Anerkennung in der Satzung der Liga verlangen muß te, weil sonst, wie gesagt, die Vereinigten Staaten dem Vö lkerbund nicht beitreten konnten. So ist der Vorbehalt der Monroe-Doktrin in die Satzung der Liga hineingeschrieben worden. So stand er in Art. 21 als vollgültiger Bestandteil der Satzung und zugleich als ein Symbol des Triumphes der westlichen Hemisphäre über Europa. Aber der Senat der Vereinigten Staaten hat bekanntlich den Versailler Vertrag und den Pakt trotzdem nicht ratifiziert. Die Vereinigten Staaten sind der Genfer Liga nicht beigetreten und nicht Mitglied geworden. Auf diese Weise gab man in Genf den Gedanken einer Gegenseitigkeit der Kontinente oder Hemisphären preis und zog sich vor der westlichen Hemisphäre zurück, ohne daß klar wurde, auf welchem Raumordnungsprinzip sich die Liga nunmehr hätte aufbauen kö nnen. Sie hat im Text ihrer Satzung die Ü berlegenheit der amerikanischen Raumordnungs-Prinzipien und die überragende Sonderstellung des amerikanischen Kontinents feierlich manifestiert. Dadurch hat sie zugleich darauf verzichtet, ihrem eigenen, weder spezifisch europäischen noch folgerichtig globalen Raum-System eine klare Raumordnung zugrunde zu legen.

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DIE FRAGE EINES NEUEN NOMOS

Die praktische Tragweite des Art. 21 der Genfer Satzung wird erst durch diese Entstehungsgeschichte verständlich. Die Monroe-Doktrin, das traditionelle Prinzip der Isolation der westlichen Hemisphäre, behauptete mit allen seinen weittragenden Auslegungen den Vorrang gegenüber Genf. Damit hatte die Genfer Liga auf eine ernsthafte Lö sung des wichtigsten Problems, nämlich des Verhältnisses von Europa und westlicher Hemisphäre, verzichtet. Die praktische Auslegung der vieldeutigen Monroe-Doktrin, ihre Anwendung im konkreten Einzelfall, die Bestimmung von Krieg und Frieden, die Folgerungen für die Frage der interalliierten Schulden und das Reparationsproblem, alles lag ganz selbstverständlich in der Hand der Vereinigten Staaten von Amerika. Nicht nur für die Beziehungen zwischen amerikanischen Staaten, sondern auch soweit es sich um Beziehungen eines europäischen Staates zu amerikanischen Staaten handelte, war daher eine wirkliche Zuständigkeit oder Befugnis der Genfer Liga ausgeschlossen. Trotz gelegentlicher Befassung mit Angelegenheiten amerikanischer Staaten war der Genfer Vö lkerbund auf dieser Seite gelähmt und hinkte er auf diesem Bein. Umgekehrt aber waren die Rechte der amerikanischen Mitgliedstaaten selbstverständlich vö llig die gleichen wie die anderer, insbesondere auch europäischer Mitgliedstaaten. Mit anderen Worten: die Haltung der Genfer Liga in europ äischen Angelegenheiten, z. B. bei den Plänen einer europäischen Union (1929/30) oder in der Frage der Zollunion zwischen Deutschland und Ö sterreich (1931), wurde durch die Beteiligung der amerikanischen Mitglieder wesentlich mitbestimmt, während umgekehrt ein Einfluß der Liga auf amerikanische Verhältnisse infolge der Monroe-Doktrin ausgeschlossen war. Die Genfer Liga war in Amerika abwesend. Achtzehn amerikanische Staaten aber waren in Genf anwesend.

Die führende Macht in Amerika, die Vereinigten Staaten, waren in Genf offiziell nicht anwesend; aber wo die Monroe-Doktrin anerkannt ist und andere amerikanische Staaten anwesend sind, kö nnen sie tatsächlich auch nicht ganz abwesend sein.

Eine solche Mischung von offizieller Abwesenheit und effektiver Anwesenheit bewog nun zwar die Juristen, die sich nur an das Offizielle hielten, zu einer offenen Abdankung gegenüber einem groß en Problem. Im übrigen aber war jene Mischung alles andere als ein nebensächlicher Zufall. Sie war auch nicht etwa nur aus den persö nlichen Eigenarten des Präsidenten Wilson oder aus ähnlichen peripheren Gründen zu erklären. Der Schlüssel zu ihrem Verständnis liegt in der Trennung von Politik und Wirtschaft, eine Trennung, die von den Vereinigten Staaten behauptet und von Europa anerkannt wurde. Die Trennung schien ja der berühmten, traditionellen und typischen Maxime zu entsprechen: Soviel Handel wie mö glich und so wenig Politik wie mö glich. Daß bedeutete nach Innen die Herrschaft einer staatsfreien Wirt-TRENNUNG VON POLITIK UND WIRTSCHAFT

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schaft und einer im gleichen Sinne freien Gesellschaft über den Staat. Nach Auß en enthielt es nicht etwa einen Verzicht auf Schutzzö lle, Protektionismus und Wirtschaftsautonomie — die Auß enhandelspolitik der Vereinigten Staaten war vielmehr durch eine hochprotektionistische Zollpolitik gekennzeichnet — , sondern es bedeutet eine indirekte Methode der politischen Beeinflussung, deren wichtigstes Kennzeichen darin liegt, daß sie sich auf den freien, d. h.

staatsfreien Handel und den ebenso freien Markt als Verfassungsstandard des Vö lkerrechts beruft und unter Inanspruchnahme von offener Tür und Meistbegünstigung über die politisch territorialen Grenzen hinweggeht. Die offizielle Abwesenheit war also im Sinne der Trennung von Politik und Wirtschaft eine nur politische Abwesenheit, die nicht-offizielle Anwesenheit dagegen eine auß erordentlich effektive, nämlich wirtschaftliche Anwesenheit und nö tigenfalls auch politische Kontrolle. Die Trennung von Politik und Wirtschaft wird bis zur Gegenwart von vielen franzö sischen, englischen und amerikanischen Theoretikern als das letzte Wort menschlichen Fortschritts, als Kriterium des modernen Staates und der Zivilisation überhaupt betrachtet1. Aber in Wirklichkeit war sie durch den Primat ö konomischer Motive verwirrt und vermehrte sie nur die Unordnung, die das ungelö ste Raumordnungsproblem der Erde herbeiführte. Die undurchdringliche Verstrickung trat in der Erö rterung der politischen Schulden zutage; hier zeigte sich auch, daß die vö lkerrechtliche Bedeutung, die im 16. und 17.

Jahrhundert für den Satz cujus regio ejus reli-glo zutraf, jetzt dem Satz cujus regio ejus economia zukam, freilich unter den neuen Maß en und Dimensionen, welche die regio im industriell-technischen Zeitalter annimmt.

Die weitere Entwicklung des europäischen Schulden-und Reparationsproblems in der Zeit von 1924 bis 1933 enthält zahlreiche Beispiele für unseren Zusammenhang, die keiner weiteren ausführlichen Darlegung bedürfen. Die Entpolitisierung und Kommerzialisierung des Schuldenproblems durch die Ver-1 R. M. Maclver, The modern State, Oxford 1936, S. 291 f. unter der Ü berschrift: “Political Power and the Economic Order”. Er verweist dabei auf eine englische Ä uß erung, die er so sehr in den Mittelpunkt stellt, daß ich sie hier nach dem Original zitieren muß : “The Expansion of England in the seventeenth Century was an expansion of society and not of State”. Und als der Staat im 18. Jahrhundert einen Druck auf die sich ausdehnende Gesellschaft in Amerika ausüben wollte, entstand eine Fö deration neuer Staaten.

So sagt George Unwin, in der Einleitung zu dem während des ersten Weltkrieges erschienenen Buch von Conrad Gill, National Power and Prosperity, London 1916. Die weitaus bedeutendste juristische Darlegung des equilibre politico-economique findet man bei Maurice Hauriou im VII. Kapitel seiner Principes de Droit Public 1. Aufl. 1910, S. 269 ff; in der 2. Auflage (1916) S. 303 und 343 ff. über die politische und die ö konomische Zentralisation der Nation.

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einbarungen der Haager Konferenzen von 1929 und 1930, den sog. Young-Plan (1929), änderte nichts an diesem Gesamtbild und bestätigte es nur. Der Young-Plan beseitigte zwar die ausländischen Kontrollen und mit ihnen audi die symptomatische und symbolische Figur eines mitkontrollierenden citizen of the United States, dafür aber machte er Deutschland für die Zahlung in fremder Währung voll verantwortlich. Er unterschied auch, ohne es ausdrücklich zu sagen, zwischen dem, was an deutschen Zahlungen an Amerika weiterging und einem bedingungslos in fremden Devisen zu zahlenden Betrag (von 660 Millionen Reichsmark jährlich). Die Vereinigten Staaten beteiligten sich nicht, wenigstens nicht offiziell, an der auf Grund des Young-Planes errichteten Bank für Internationalen Ausgleich in Basel. Aber sie waren dort doch auch wieder inoffiziell anwesend, nämlich durch zwei amerikanische Privatbankiers, während die europäischen Länder durch die Präsidenten ihrer Notenbanken vertreten wurden. Daß die wichtigsten wirtschaftlichen Nachkriegsfragen — Reparationen und interalliierte Schulden — nicht ohne die Vereinigten Staaten von Amerika geregelt werden konnten, verstand sich in der damaligen Lage Europas von selbst. Daß die Vereinigten Staaten auf Grund der Monroe-Doktrin jede Einmischung in die politischen Verhältnisse Europas zu vermeiden suchten, war bei der prinzipiellen Bedeutung dieser Lehre und der starken Tendenz zur Isolation erklärlich. Das schien auß erdem der vorhin genannten alten Maxime zu entsprechen: Soviel Handel wie mö glich, so wenig Politik wie mö glich.

Nun ist Handel im Stil des 18. Jahrhunderts etwas anderes als Wirtschaft im Zeitalter des Industrialismus und der modernen Technik. Aber der effektive Primat des Ö konomischen gab den Vereinigten Staaten jedenfalls eine groß e Ü berlegenheit, und die Trennung des Politischen vom Wirtschaftlichen ermö glichte groß e, wenn auch vielleicht mehr scheinbare Vorteile und Erleichterungen einer nach allen Seiten freibleibenden Politik. Im Vollbesitz solcher Vorteile konnte Amerika dem innereuropäischen Streit um Status quo oder Revision der territorialen Grenzen mit groß er Ü berlegenheit zusehen, solange dieser Streit rein wirtschaftlich blieb und nicht politisch wurde. Aber die Trennung des Ö konomischen vom Politischen erwies sich in der wirklichen Lage des damaligen Europa bald als prekär. Alle wirtschaftlichen Nachkriegsfragen, insbesondere die der interalliierten Schulden, hatten einen unvermeidlich und unmittelbar politischen Sinn, und die Ü berlegenheit des ö konomischen war bei den Vereinigten Staaten nur eine Erscheinungsform der Tatsache, daß ihre ö konomische Macht an dem Punkt angelangt war, unmittelbar in politische Macht umzuschlagen. So muß te sich ihre politische Abwesenheit als ein Faktor der Unsicherheit auswirken. Es waren die Vereinigen Staaten von Amerika,

RAUM-CHAOS DER GENFER LIGA

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die den ersten Weltkrieg von 1914— 1918 entschieden hatten, der in der Vorstellung Europas selbst noch ganz europazentrisch gewesen war. Es waren die Vereinigten Staaten, die auf zahlreichen Konferenzen zwischen Siegern und Besiegten faktisch die Rolle des Schiedsrichters übernommen hatten. Aus den verschiedenartigen Methoden ihrer sowohl wirtschaftlichen wie politischen Beteiligung und Einwirkung war dann jene eigenartige Verbindung von Abwesenheit und Anwesenheit entstanden, bei der die Anwesenheit, eben weil sie nur wirtschaftlich sein sollte, darum nicht weniger effektiv und nicht weniger intensiv zu sein brauchte, während die politische Abwesenheit die politischen Auswirkungen jener nur wirtschaftlichen Anwesenheit in keiner Weise verhindern konnte.

Unsere unter dem Gesichtspunkt der Raumordnung gestellte Frage nach dem Verhältnis von Genfer Liga und Europa läß t sich jetzt einigermaß en beantworten, wenn wir wieder das territoriale Problem ins Auge fassen. Territoriale Fragen galten den Juristen als eo ipso politische und daher nicht-juristische Fragen1. Sie galten aber nicht nur den Juristen als nicht-juristische, sondern auch den Ö konomisten als nicht-ö konomische und den Konlmerzialisten als nicht-kommerzielle Fragen. Sie konnten deshalb ohne weiteres aus dem Bereich des offiziellen Interesses der Vereinigten Staaten heraus verwiesen werden. Trotzdem waren sie nicht etwa ausschließ liche Angelegenheit, domaine reserve, der europäischen Staaten im Sinne einer rein innereuropäischen Angelegenheit. Das verhinderte die Genfer Liga, die kein europäischer Bund, sondern universalistisch war. Ihr Universalismus aber bestand im wesentlichen nur darin, daß europäische Fragen nicht von Europa her beantwortet wurden. Auch dort, wo die Liga als Schiedsrichter fundamentaler europäischer Probleme füngieren sollte, stand sie im Schatten der führenden Macht der westlichen Hemisphäre, und im Jahre 1930 genügte es, daß dieser Schatten auf Europa fiel, um alle Pläne einer europäischen Union in leere Gespräche zu verwandeln.