Mais en mars 1807, quand Madison fut mis, par Erskine, au courant des termes de ce traité, sa désillusion fut grande. La clause restrictive, surtout, relative au Décret de Berlin, provoqua son mécontentement et il fit remarquer à Erskine que, dussent même tous les articles être satisfaisants, la note complémentaire en empêcherait la ratification. En tous cas, aucune des conditions stipulées par Jefferson n'avait reçu satisfaction. Et Jefferson furieux refusa même de soumettre le traité au Sénat. Ce refus fut interprété, de façons diverses, par ses amis et ses adversaires; il contenait le germe de dissentiments intérieurs qui risquaient de mettre de nouveau en présence républicains et fédéralistes, au gré de leur haine ou de leur sympathie pour l'Angleterre.
Sur ces entrefaites et, sans doute, inspiré par les événements qui se passaient en Angleterre et entre l'Angleterre et l'Amérique, Napoléon avait modifié ses dispositions à l'égard de la Floride et des possibilités qui auraient pu faciliter un arrangement entre les cabinets de Madrid et de Washington. Dès 1806, il avait fait comprendre à Turreau qu'il ne verrait pas d'un bon œil les États-Unis, auxquels la France témoignait toujours beaucoup d'intérêt, ni l'Espagne qui lui tenait à cœur,—faire revivre en Amérique des querelles qui commençaient à s'assoupir en Europe[50]. Il prêcha la paix, recommandant à son ministre à Washington d'entretenir les tendances conciliatrices que les incidents de la dernière campagne avaient fait naître. L'Empereur, en un mot, absorbé par les affaires importantes concernant son empire, ne pouvait plus jouer le rôle de médiateur, mais considérerait comme une preuve d'amitié à son égard tout ce que les États-Unis et l'Espagne tenteraient en vue d'une réconciliation. De ce fait, toutes les espérances que nourrissait Jefferson et dont on lui avait pour ainsi dire promis la réalisation, en ce qui concernait la cession de la Floride tant convoitée, s'évanouissaient. L'horizon politique s'assombrissait en Europe.
En janvier 1807, Lord Howick avait signé l'ordre en conseil qui, sous prétexte de répondre au Décret de Berlin, défendait aux neutres de naviguer d'une côte à une autre. Ainsi, un navire marchand américain pouvait parfaitement aller à Bordeaux; mais si, dans ce port, le marché ne lui semblait pas favorable et qu'il voulût repartir pour Amsterdam ou un port de la Méditerranée, par exemple, il devenait de bonne prise. Les Tories, représentés par Spencer Perceval, estimaient que cette mesure restrictive était insuffisante et que, pour protéger le commerce anglais menacé par les dispositions prises par l'ennemi héréditaire, il fallait empêcher tout produit des colonies d'entrer en France et en Espagne avant d'avoir passé par l'Angleterre pour y acquitter un droit de douane. Il fallait, enfin, faire comprendre qu'on considérait les États-Unis comme ennemis puisque le Président Jefferson s'était soumis sans protestation au blocus décrété par Napoléon. La neutralité qu'il semblait vouloir accepter, était-elle hostile ou bienveillante? En tout cas, la Grande-Bretagne était en droit d'attendre de tout gouvernement neutre une attitude aussi nettement impartiale que celle que ce gouvernement aurait prise à l'égard de son ennemi. De là, il n'y avait qu'un pas à franchir pour justifier les mesures les plus agressives à l'adresse du commerce américain, parce que le gouvernement de Washington n'avait pas protesté assez énergiquement contre le blocus institué par Napoléon, ce qui lui valait, de la part de ce dernier, un traitement de faveur.
Ceci ressemblait étrangement à une politique de représailles. Mais dans le texte définitif de l'ordre qui finit par être approuvé en Conseil, Spencer Perceval passa intentionnellement sous silence toute allusion qui pourrait faire croire à une doctrine de représailles fortement critiqué par Lord Bathurst. Aucun pays neutre ne fut plus accusé de s'être incliné devant le Décret de Berlin; mais on fit ressortir le peu d'effet produit par l'ordre en conseil émis par Lord Howick et la nécessité dans laquelle se trouvait Sa Majesté «en de telles circonstances, de prendre des mesures plus efficaces pour revendiquer et faire respecter ses droits». Et sans autre explication, Perceval ordonna que tout le commerce américain, excepté celui avec la Suède et les Indes occidentales, devait passer par un port anglais pour y prendre une licence anglaise. Cette obligation tyrannique, arbitraire, formulée dans un style peu clair, était formellement imposée par l'ordre en conseil émis le 11 novembre 1807; il était, de plus, non seulement entendu que tout commerce de l'Amérique avec les ennemis de l'Angleterre payerait tribut à cette dernière, mais que les produits coloniaux, dans le but d'augmenter leur prix, payeraient une taxe au Trésor britannique, tandis que l'entrée du coton était prohibée pour la France. En un mot, le commerce américain était devenu le commerce anglais.
Quelle nation, se prétendant libre, pouvait s'incliner devant des prétentions aussi exorbitantes? L'Angleterre cherchait simplement à annuler une conséquence de la guerre de l'indépendance. Malgré les tendances pacifiques de Jefferson, les Américains et même les Anglais libéraux comprenaient qu'une guerre était en perspective.
Le message annuel fut débité sur un ton impartial, en ce qui concernait les relations internationales, de sorte que personne ne put dire s'il penchait vers la guerre ou vers la paix. Cependant, des mesures furent prises en vue d'une éventualité de guerre. On demanda des crédits pour mettre la flotte en état. En décembre 1807, le Congrès vota une somme de un million huit cent cinquante mille dollars, dans la crainte d'une rupture avec l'Angleterre. C'était un geste un peu vague. Mais Gallatin lui-même, Secrétaire du Trésor, renonça un moment à la possibilité d'une théorie à la fois énergique et paisible et affirma qu'il n'y avait aucun inconvénient à augmenter la dette publique qui, en temps de paix, serait vite éteinte. Il défendit donc l'opinion de Jefferson qui préconisait la formation d'une flottille de canonnières et de frégates pour la défense des côtes menacées. L'opportunité de telles constructions fut discutée au Sénat et à la Chambre. On vota un million de dollars pour les fortifications.
Pendant que ces discussions parlementaires avaient lieu, les nouvelles officielles arrivèrent d'Europe, apprenant que, chacune de son côté, la France et l'Angleterre, avait encore augmenté la portée des mesures restrictives et vexatoires à l'égard du commerce des neutres. Le monde entier était ainsi mis en interdit par ces deux nations[51] et les vaisseaux américains, leurs cargaisons, leurs équipages, étaient à la merci de l'une ou de l'autre, dès qu'ils s'aventuraient hors des limites de leurs eaux respectives. Dans ces conditions, il était nécessaire de mettre à l'abri ces cargaisons et ces équipages—les marchandises et les hommes—en empêchant les vaisseaux de sortir des ports des États-Unis. Cette nécessité, plus ou moins impérieuse, devait aboutir à l'Embargo. Gallatin était d'avis de ne s'arrêter qu'à un embargo temporaire; il préférait une guerre à un embargo permanent, estimant qu'une pareille extrémité finirait par devenir préjudiciable aux intérêts privés des citoyens. Lorsque cet acte fut discuté à la Chambre et finalement voté, comme nous allons le voir, Randolph s'en fit l'ardent défenseur, quoique, en réalité, c'était s'incliner devant l'ultimatum de Napoléon, sans écarter la possibilité d'une guerre avec l'Angleterre. L'orateur le fit remarquer avec passion. Il jetait ainsi, de nouveau dans les débats, le cri d'alarme contre l'influence française, les Fédéralistes en prolongèrent les échos et, dans une discussion où il était ouvertement question des moyens de se défendre contre les prétentions de la Grande-Bretagne, passa, comme une menace, l'ombre redoutable de l'Empereur.
En tous cas, Jefferson fidèle à ses principes pacifiques, tout en évitant la guerre, était parvenu, sans trop de difficultés, à faire accepter par le pays une mesure hostile de défense qui ne rompait pas la paix.
Si cette mesure était surtout dirigée contre l'Angleterre, elle était aussi de nature à intéresser la politique française. Napoléon continuait, en effet, à exécuter son plan de domination et d'assujétissement en étant décidé à en finir avec l'Espagne. En dehors même de la question des Florides, le destin de l'empire espagnol ne pouvait être indifférent aux États-Unis.
Après la paix de Tilsitt, Napoléon pouvait se considérer comme le maître de l'Europe. Excepté le Danemark et le Portugal, tous les pays dont les côtes s'étendent de Saint-Pétersbourg à Trieste, étaient contraints d'obéir à sa loi. S'il n'avait pu débarquer en Angleterre pour la réduire par les armes, sur son propre sol, il était bien près maintenant de lui interdire le marché du monde entier. Dès le mois de juillet 1807, il fit savoir au Portugal que ses ports devaient être fermés au commerce anglais à partir du 1er septembre, sous peine, pour le royaume, d'être occupé par une armée franco-espagnole. Le Prince royal de Danemark fut averti qu'il avait à choisir entre une guerre avec l'Angleterre ou une guerre avec la France. Le tour des États-Unis, qui restaient sur le qui-vive, allait sans doute bientôt venir aussi. La question n'avait pas encore été tranchée définitivement de savoir si les navires américains et leurs cargaisons devaient tomber sous le coup du Décret de Berlin ou, conformément au traité de 1800, en demeurer exempts. L'Empereur se décida pour la négative, n'admettant pas qu'il pût y avoir une exception en faveur de l'Amérique, ce dont Armstrong fut avisé par Champagny, le 7 octobre 1807, en même temps que le navire américain Horizon, échoué près de Morlaix, fut déféré au Conseil des prises. L'attitude de l'Empereur, à l'égard de l'Union, semblait incohérente. Elle était voulue. À la protestation formulée par le représentant américain, Napoléon fit répondre que, puisque les États-Unis reconnaissaient l'absurde blocus inauguré par l'Angleterre, il était de toute équité de se soumettre aussi au blocus imposé par la France. Évidemment, la France n'était pas plus bloquée par l'Angleterre que l'Angleterre par la France. À quel titre les Américains voulaient-ils se soustraire au contrôle des navires français? La France reconnaissait, certes, que ces mesures étaient injustes, illégales et contraires à toute souveraineté nationale; mais il était du devoir des nations de recourir à la force pour s'opposer à un état de choses qui les déshonorait en atteignant leur indépendance[52].
Il est évident que de tels arguments, même pour la défense d'un mauvais cas, étaient plus honorables que ceux mis en avant par Spencer Perceval et Georges Canning. L'Empereur pouvait, en effet, dire que le tort fait à l'Amérique n'était que la conséquence de l'injure qu'il voulait infliger à l'Angleterre. Le Décret de Berlin ne s'opposait nullement à l'introduction directe de produits américains en France: il s'opposait simplement à l'introduction des produits anglais ou à la réception de navires venant d'Angleterre. Mais l'expression de ce désir devait être considérée comme une loi à laquelle Napoléon prétendait soumettre toutes les nations. Il le fit comprendre dans une audience donnée au corps diplomatique, à Fontainebleau, en octobre 1807, et de laquelle Armstrong rendit compte à son gouvernement.
Napoléon comptait-il sur la coopération de l'Amérique pour anéantir l'Angleterre? Peut-être. En cherchant à dégager le lien mystérieux qui existait entre le Décret de Berlin et les négociations compliquées au sujet de la Floride, on pouvait comprendre pourquoi l'Empereur faisait tour à tour miroiter, devant les yeux de Jefferson, la proie tant désirée, pour la faire disparaître aussitôt. Dès que le cabinet de Washington semblait vouloir lui glisser entre les doigts, vite, la Floride était remise sur le tapis avec la possibilité d'en hâter l'acquisition. En faisant ressortir la régularité de ce jeu diplomatique, Armstrong ne se trompait pas. Cependant, l'heure n'avait pas encore sonné d'avoir recours aux États-Unis: il fallait, avant tout, en finir avec l'Espagne.
Charles IV avait eu une velléité de révolte contre la volonté de l'Empereur, au moment où la Prusse vint se joindre à la quatrième coalition. En octobre 1806, le Prince de la Paix avait fait approuver par le roi, une proclamation qui appelait les Espagnols aux armes. La bataille d'Iéna remit les choses au point et la monarchie espagnole à deux doigts de sa perte.
Pour se rendre maître de l'Espagne, Napoléon chargea Junot de s'emparer du Portugal, mais il fallait encore leurrer le Roi et le Prince de la Paix. Un projet de traité fut proposé à Izquierdo, d'après lequel le Portugal serait divisé en trois parties. La partie septentrionale, avec Oporto pour capitale, devait être donnée à la Reine d'Étrurie, à la place de la Toscane, désormais incorporée dans le royaume d'Italie. La partie méridionale pouvait être offerte au Prince de la Paix, en souveraineté indépendante. La partie centrale serait réservée par la France pour des arrangements ultérieurs. Un tel partage, quelque fantaisiste qu'il puisse paraître, pouvait encore se comprendre et se justifier; mais le dernier article du traité défie toutes les notions de la vraisemblance: Napoléon y promettait à Charles IV de le reconnaître comme Empereur de toutes les Amériques!
La mission de Junot en Portugal fut étrangement facilitée par un événement qui eut de grandes conséquences dans l'Amérique du Sud. Le Prince Régent de Portugal, ne pouvant résister à Napoléon, s'était embarqué sur ses vaisseaux, avec la famille royale et toute la cour, pour fonder un nouvel empire au Brésil. Cette résolution énergique permit à Junot d'entrer, sans coup férir, à Lisbonne. Vers la fin de décembre 1807, 25.000 hommes de troupes françaises étaient sur la route de Vittoria à Burgos, en marche sur Madrid. Le plan élaboré à distance et depuis si longtemps préparé, s'exécutait de point en point. Napoléon lui-même avait regagné l'Italie et voyait son rêve s'accomplir avec une précision et une exactitude qui légitimaient ses ambitions les plus extravagantes. Son génie l'avait fait maître de l'Europe: rien ne pouvait plus lui résister. C'est ce qu'il se disait, sans doute, ce soir de 1807, dans cette vaste salle du palais de Mantoue, assis devant une grande table ronde, recouverte d'une carte d'Europe, où des épingles de couleurs variées marquaient des points stratégiques. À minuit, son frère Lucien, le récalcitrant, qu'il avait convoqué se présenta. L'Empereur voulait le faire divorcer et lui cherchait une compensation, s'il se soumettait à ses ordres. Lucien résistait.
—Choisis! me dit Napoléon, tandis que ses yeux resplendissaient d'un éclat orgueilleux qui me parut satanique, raconte Lucien dans ses mémoires. D'un geste large, il étendit sa main sur l'immense carte d'Europe étalée devant lui, sur laquelle nous étions penchés, et répéta:
—Choisis!... Tu vois que je ne parle pas en l'air. Tout ceci est à moi ou le sera bientôt... je puis en disposer dès à présent... Veux-tu Naples? Je peux la prendre à Joseph qui, entre parenthèse, n'y tient pas et préfère Mortefontaine... L'Italie!... Le plus beau joyau de ma couronne impériale! Eugène n'est que Vice-Roi, il espère, sans doute, que je la lui donnerai, ou que je la lui laisserai s'il me survit: il sera désappointé d'attendre, car je vivrai 90 ans!... Il faut que je vive pour la consolidation de mon empire... L'Espagne?... Ne vois-tu pas qu'elle va tomber dans le creux de ma main, grâce aux gaffes de ses chers Bourbons et aux folies de ton ami, le Prince de la Paix!... Ne serais-tu pas charmé de régner là où tu n'as été qu'un ambassadeur?... En un mot, que désires-tu? Parle! Quel que doive être l'objet de ton désir, je te l'accorde, à une condition cependant: que ton divorce précède le mien...»
Lucien refusa un royaume à de telles conditions. Le récit qu'il a fait de cette entrevue[53] peut sembler un peu dramatisé; il est du moins symptomatique, il nous montre le grand Empereur, sûr de lui-même, sûr de sa destinée, se croyant sûr aussi des siens, parfaitement libre de prendre et de distribuer des royaumes, à la veille d'humilier à jamais l'Angleterre.
L'Espagne, les colonies espagnoles si intimement liées au commerce américain, devaient contribuer à cette fin. Napoléon connut en Italie les ordres en conseil émis par Spencer Perceval, qui eurent pour première conséquence une attitude hostile de la Russie envers l'Angleterre. Il n'y avait plus de neutres, excepté la Suède qui se vit exposée aux ressentiments de la Russie et des États-Unis. En réponse à ces ordres en conseil et sans même prévenir le Président Jefferson, l'Empereur aggrava l'édit de Berlin par celui de Milan (17 novembre 1808).
Cet édit, considérant que les actes du gouvernement anglais dénationalisaient simplement les navires de toutes les nations européennes, que tous les souverains de ces nations avaient au contraire le droit de défendre l'indépendance de leur pavillon, stipulait:
Ces actes d'hostilité entre la France et l'Angleterre tendaient naturellement à anéantir tout commerce régulier. Les nations qui s'étaient soumises ou qui avaient dû se soumettre au blocus continental, ne tardaient pas à en sentir tous les inconvénients et cherchèrent à s'en affranchir. Le système poussé jusqu'à ses dernières limites aboutissait à l'absurde. La Suède et la Hollande furent les premières à s'en détacher. L'Empereur Alexandre lui-même, malgré les assurances données à Tilsitt, comprit bientôt qu'il était impossible de vaincre la mer par la terre et encore moins «d'empêcher ses sujets de vendre les produits de leur sol et de s'approvisionner au mieux de leurs intérêts[54]»; il se vit donc obligé de modifier la direction de sa politique et de s'opposer aux vues de Napoléon,—ce qui aboutit à la campagne de Russie,—campagne néfaste qui, comme nous allons le voir, sera indirectement provoquée aussi par l'intervention commerciale des États-Unis d'Amérique.
Jefferson taxé de Bonapartiste. — Situation de Turreau à Washington. — Lettre de Champagny à Armstrong. — Cette lettre provoque de l'agitation aux États-Unis. — Pickering crée un mouvement en faveur de l'Angleterre. — Critique de l'Embargo. — Intrigue de John Henry. — Conséquences économiques de l'Embargo. — Murat à Madrid. — L'Entrevue de Bayonne. — Napoléon offre le trône d'Espagne à son frère Joseph. — Répercussion sur les colonies espagnoles. — Ambition démesurée. — La Floride de nouveau mise en jeu. — Capitulation de Dupont à Baylen.
La situation grave, tendue à l'excès, créée par Napoléon en Europe, remuait, en Amérique, les fibres les plus sensibles et les plus profondes, touchant aux questions les plus délicates de constitution et de tendances raciques. L'éternelle alternative, faisant pencher les États-Unis, tantôt du côté de la France et tantôt du côté de l'Angleterre, ne pouvait que trouver un aliment nouveau dans ces conditions troublées. Mais troublées aussi devaient être les idées directrices des partis. Les Fédéralistes, naturellement, ne pouvaient oublier leurs classiques sympathies pour le régime anglais. Les Républicains, amis de la France, ne pouvaient accorder une admiration soutenue au général de la Révolution française, devenu Empereur des Français et ayant transformé dans un sens monarchique les institutions libérales dont il était issu. Tous, enfin, ne pouvaient faire abstraction de leur origine anglo-saxonne.
L'embargo décrété contre les navires anglais, qui lésait d'ailleurs aussi les intérêts français, n'avait pas été approuvé par tout le monde. Dès le mois de décembre 1807, des critiques et des opposants crièrent, bien inconsidérément, à l'influence française et Jefferson fut taxé de Bonapartiste. On l'accusait de servilité à l'égard de Napoléon,—ce qui était faux car, à cette époque même, il ne se trouvait nullement en bons termes avec le gouvernement français. Et Turreau, loin d'exercer une action sur les décisions du Président, se plaignait plutôt de son attitude anti-française. Il accusait le cabinet de Washington de fausseté[55]. Il accusait les représentants de tous les partis, dont l'opinion était comme le résumé de l'opinion publique, de s'opposer à tout projet qui pourrait déplaire à la Grande-Bretagne et de rendre ainsi toute guerre impossible entre les États-Unis et leur ancienne métropole, dont l'influence occulte ne pourrait jamais être détruite. À chaque instant on reprochait au ministre de France les décrets de Napoléon, qui avaient complètement modifié les dispositions favorables des membres du Congrès. C'était sans doute un prétexte pour expliquer leur indifférence ou leur inaction, quoique, aux yeux de Turreau, les mesures prises par le gouvernement français ne pouvaient pas être comparées aux excès et aux outrages infligés par l'Angleterre aux États-Unis.
En janvier 1808, Champagny avait adressé à Armstrong une lettre dans laquelle il défendait les décrets de Berlin et de Milan[56]. Cette lettre, qui, en termes énergiques, exprimait la pensée de Napoléon, résumait, en somme, la situation faite aux États-Unis par la rivalité de la France et de l'Angleterre. Elle contenait des vérités qui froissèrent les Américains. En faisant l'énumération des griefs, elle faisait ressortir que l'union américaine avait à souffrir, plus qu'aucune autre puissance, des agressions de l'Angleterre. La guerre entre les deux nations devait en être la conséquence inévitable, car il n'était pas admissible, pour l'intérêt et la dignité des États-Unis, d'accepter le principe monstrueux et l'anarchie que le gouvernement anglais voulait faire prévaloir sur mer. Et l'empereur considérait cette guerre comme étant déclarée en fait depuis le jour où l'Angleterre avait publié l'exécution de ses ordres en conseil. En d'autres termes, c'était inviter les États-Unis à prendre parti entre la France et l'Angleterre et préjuger, sinon même imposer une action en faveur de la France contre l'Angleterre.
Armstrong envoya cette lettre à Jefferson: elle constituait un ultimatum d'un nouveau genre. Aucune nation indépendante ne pouvait s'y soumettre.
Devant l'agitation que produisit la lecture de ce factum au Congrès, le Président demanda inutilement d'en garder le secret. Mais les Fédéralistes trouvèrent, au contraire, dans sa publication, un prétexte, trop longtemps cherché, pour tourner contre la France l'antipathie que le peuple nourrissait contre l'Angleterre. C'était tout profit pour eux et l'Empereur leur fournissait lui-même les moyens de constituer un parti anglais, parti que Rose, l'envoyé de Canning, n'avait pu réussir à former. Pickering n'hésita pas à se faire l'instrument de ce parti, en cherchant à l'organiser et à le développer, du moins dans le territoire de ce qui fut la Nouvelle Angleterre. Il demandait, en échange, au gouvernement anglais, de soutenir une propagande énergique contre les Républicains. Ce faisant, Pickering agissait en conspirateur rebelle, tombant sous le coup de la loi qu'il avait lui-même contribué à faire voter quand il était Secrétaire d'État et, aux termes de laquelle, tout citoyen des États-Unis qui, sans autorisation officielle, se mettait en relation avec un gouvernement étranger, était passible de peines sévères. Il s'imaginait pouvoir se mettre au-dessus de cette loi, étant persuadé que Jefferson était lié, par engagement secret, avec Napoléon, dans le but de collaborer à la ruine de l'Angleterre.
Il affirmait que, dans son message en faveur de l'embargo, le Président n'avait pas invoqué des raisons suffisantes pour justifier cette grave mesure, qu'il devait y avoir des motifs cachés au public. Lesquels? L'Empereur avait-il exigé qu'il n'y eut plus de neutres? Avait-il exigé aussi que les ports américains, ainsi que ceux des États d'Europe, ses vassaux, fussent fermés au commerce anglais? L'embargo, insinuait-il, n'était peut-être qu'une forme adoucie et complaisante par laquelle on répondait, d'une façon déguisée, à des ordres impératifs. De tels procédés mèneraient graduellement à une guerre avec l'Angleterre, ou à une soumission honteuse à la France. En les dévoilant, Pickering attirait sous sa bannière les Fédéralistes, avec d'autant plus de facilité que les mesquineries de la politique intérieure disparaissaient de la sorte sous un semblant de patriotisme.
Cependant, il ne fallait pas se payer de mots. L'embargo, tel qu'il existait et fonctionnait, avait été une réponse nécessaire aux ordres en conseil, à toutes les vexations du gouvernement anglais et ceux qui voulaient le supprimer, Pickering en tête, malgré leurs sentiments anti-français, se voyaient, quand même, acculés à une guerre avec la Grande-Bretagne. Ils arrivaient donc au résultat désiré par Napoléon. Il n'y avait pas d'autres expédients[57], à moins de soumettre le commerce américain aux licences et aux taxes anglaises, ce qui équivalait à abdiquer toute souveraineté nationale et, en réalité, on pouvait accuser les Fédéralistes qui, en 1801, avaient la prétention de représenter le parti national d'Amérique, de n'être plus qu'une faction anglaise aux ordres du cabinet de Saint-James. Cette faction remuante pouvait devenir d'autant plus dangereuse qu'elle entretenait des relations secrètes avec Sir James Craig, gouverneur du Bas-Canada, à Québec, lequel avait grand intérêt à être renseigné sur ce qui se passait aux États-Unis. Un nommé John Henry, Anglais de naissance, Américain d'habitudes, qui était reçu dans les cercles officiels et mondains de Boston, joua, en cette occurrence, un rôle équivoque d'ambassadeur aventurier, qu'en des termes moins pompeux, on peut appeler espion. Il s'entremit habilement, et, grâce aux renseignements qu'il sut fournir, il contribua à faciliter une alliance entre les Fédéralistes de la Nouvelle Angleterre et les Tories anglais. Cette alliance, qui devait aboutir au parti anglais préconisé par Pickering, s'appuyait sur la nécessité, soi-disant urgente, d'inaugurer une politique extérieure conforme au principe anglo-saxon: avec beaucoup plus de force, elle tendait vers une politique intérieure anti-républicaine et ses coups les plus perfides étaient dirigés contre Jefferson.
Jefferson, cependant, ne se laissa pas intimider. Il demeura fermement attaché à la théorie de l'embargo, avec toutes les conséquences qu'elle comportait. Ces conséquences allaient dépasser les intentions même de l'auteur. Des Républicains avisés, même des partisans de l'embargo limité à une certaine durée, commençaient à s'apercevoir des inconvénients d'un embargo d'une durée illimitée. Le démocrate Even Sullivan, gouverneur du Massachusetts fédéraliste, fit ressortir combien cet État était atteint par les restrictions commerciales qui troublaient de fond en comble le jeu des importations et exportations. Les fonctionnaires des douanes avaient peine à faire respecter les prescriptions légales et partageaient en beaucoup d'endroits le mécontentement du public. Le long des côtes du Maine et de la frontière du Canada, la contrebande menaçait de prendre des proportions inquiétantes, et, dans toute la région, l'insurrection fut sur le point d'éclater. Sur plusieurs points, il y eut des rencontres sanglantes.
Si la rue était agitée, au sein du gouvernement lui-même, les dissensions se firent jour. À l'inébranlable fermeté de Jefferson, Madison opposait l'hésitation du doute. Robert Smith semblait craindre les excès et les complications de toutes sortes, fruits de l'embargo et, si Gallatin prenait froidement toutes les mesures pour faire respecter la loi, c'était par devoir et non sans exprimer parfois la peur des plus graves bouleversements. Tous les opposants, fédéralistes comme républicains, se rencontraient pour émettre cette affirmation:—«La constitution avait donné le pouvoir au Congrès pour régler le commerce avec des nations étrangères, entre les divers États et avec les tribus indiennes,—mais elle ne lui avait pas donné le pouvoir d'empêcher le commerce avec les nations étrangères».
Ainsi, l'embargo qui avait été voté par le Congrès, sur l'insistance de Jefferson, était une mesure imposée par la situation intolérable rejaillissant sur le commerce des neutres, à la suite des ordres en conseil et des décrets de Napoléon. En Amérique, cette mesure risquait de mettre de nouveau aux prises les partis d'une politique opposée et intransigeante, de répandre dans la jeune union la désunion et l'insurrection; mais, considérée en soi, elle était une des formes atténuées peut-être mais inévitables que prenait, dans le temps, l'évolution d'un pays qui était né et qui s'était développé entre la rivalité de la France et de l'Angleterre.
À un point de vue plus élevé, l'embargo, aux yeux du président Jefferson, répondait à un idéal politique qui ne manquait pas de grandeur. Pour lui, c'était le seul moyen d'échapper aux horreurs de la guerre qui, dans sa préparation comme dans son exécution, entraînait des brutalités coutumières au vieux monde, qu'il voulait épargner au nouveau monde. En cela, il demeurait fidèle au principe des ancêtres puritains qui, ayant rompu avec la mère-patrie, prétendaient fonder un État sur des bases de pureté sociale et religieuse. Ils n'y parvinrent pas toujours[58]. Et, à mesure que la politique américaine tendait à devenir plus mondiale, la réalisation de cette possibilité devenait plus aléatoire. Le moyen que préconisait Jefferson pour éloigner des États-Unis, ce qu'il appelait les vices, les crimes et les corruptions de l'Europe, si louable fut-il, le prouvait abondamment. Sous prétexte de résister aux ingérences étrangères, on marchait simplement à la ruine intérieure. Nous avons vu les résistances soulevées dans tous les partis par l'embargo. Ce fut bientôt un tolle général. Car, enfin, s'il s'agissait d'éviter la guerre avec ses conséquences qui peuvent non seulement détruire toutes les ressources vitales, mais modifier la forme d'un gouvernement, avec le système de l'embargo, on risquait d'aboutir aux mêmes résultats. Son application stricte entraînait une telle diminution des libertés individuelles et des droits de propriété, qu'à ce point de vue, de longues guerres étrangères n'auraient pas occasionné plus de maux. Si les libertés américaines, au nom desquelles on avait combattu, devaient périr, mieux valait les voir tomber sous les coups d'une guerre, dans la mêlée sanglante mais glorieuse des champs de bataille, que de les exposer à être étouffées par un système de restrictions appelé de non-intercourse, qui se composait de petites aspirations et de petits moyens.
Économiquement parlant, les pertes étaient immenses, elles augmentaient tous les jours. Le commerce était complètement annihilé, puisque, aux entraves provenant des Ordres en conseil et des Décrets de Napoléon, venaient s'ajouter les vexations de cet embargo qui paralysait toute initiative des citoyens, de sorte que les mesures hostiles prises par l'Angleterre et la France étaient, pour ainsi dire, aggravées par des mesures édictées par le gouvernement américain contre les Américains eux-mêmes. Si, à première vue, l'embargo semblait préférable aux excès d'une guerre, puisqu'il n'exposait pas le pays aux massacres, aux exécutions brutales, aux méthodes immorales que la guerre impose, à y regarder de près, il ouvrait une ère de corruption en invitant chaque citoyen à se soustraire frauduleusement aux prescriptions de la loi. Au point de vue social, le résultat était déplorable. Certes, la patrie n'était pas en danger. Mais ce danger eût été préférable; il eût peut-être fait surgir un héros, tandis que, dans l'état actuel des choses, on ne pouvait rencontrer que des contrebandiers et des traîtres. L'idéal que Jefferson voulait réaliser tournait donc contre lui et le résultat final aboutissait à un fléchissement considérable de la moralité nationale.
On pouvait cependant expliquer et excuser.
À un moment donné, sans qu'on sût trop pourquoi, tout commerce avec l'étranger avait été supprimé. Et alors, subitement, sur un ordre donné qui souffla sur toutes les côtes comme un vent de mort, l'ouvrier laissa tomber son outil, le marchand ferma ses portes, chaque navire fut désarmé. Tout ce que produisait l'Amérique: le froment, le bois, le coton, le tabac, le riz, autant de richesses qui s'accumulaient en pure perte, ne pouvant être achetées ni vendues. La faillite et le chômage augmentaient chaque jour l'armée des mécontents et des criminels. On eût dit les atteintes d'un mal mortel empoisonnant, soudain, les sources vives de la nation. Lambert[59], qui vit New-York en 1808, la décrit comme une ville frappée d'inanition. Mais ce fut surtout au Nord, à Boston, dans toute la Nouvelle Angleterre, que les conséquences de l'embargo furent ressenties avec le plus d'horreur. Et les habitants n'eurent scrupule d'exhaler leur mécontentement. Tous se rencontrèrent en un cri de réprobation à l'adresse de Jefferson. Ce fut l'époque où William Cullen Bryant, encore adolescent, inaugura les chants de sa lyre démocratique en attaquant le démocratique Président, dans la fameuse satire intitulée: The Embargo[60] où il n'hésita pas à mettre en vers les invectives que ses adversaires politiques avaient souvent adressées à Jefferson en prose:
«And thou, the scorn of every patriot name,
Thy Country's ruin, and her councel's shame.
...............
Go wretch! Resign the Presidential chair,
Disclose thy secret measures, foul or fair;
Go search with curious eye for horned frogs
'mid the wild waste of Louisiana bogs;
Or where Ohio rolls his turbid stream
Dig for huge bones, thy glory and thy theme.»
...............
Jefferson vendu à la France: c'était le refrain qui alimentait le fond de la haine populaire.
En réalité, tout le poids de l'embargo tombait sur les États du Sud. La Virginie était atteinte en première ligne, mais malgré toutes les menaces de ruine qui devenaient flagrantes, elle s'obstinait à demeurer fidèle au système de son président qui fut touché lui-même dans sa propre fortune. On en arrivait donc à connaître, d'un côté, tous les inconvénients d'une guerre, et de l'autre, toutes les perturbations d'une révolution politique. Partout, les Fédéralistes prirent le dessus. Le parti républicain fut sauvé par New-York et par la démocratique Pennsylvanie aux élections de 1808. En tous cas, la grande popularité de Jefferson était bien morte et il devint nécessaire que l'embargo fût supprimé.
Pendant que les États-Unis se débattaient dans cette crise, Napoléon s'apprêtait à porter le coup de grâce à l'Espagne. L'Amérique ne pouvait demeurer indifférente à cette tentative qui, en cas d'échec comme en cas de succès, allait avoir une grande répercussion sur l'avenir de l'Union. L'Espagne vaincue verrait ses vice-royautés américaines secouées d'un frisson d'indépendance et de révolte, l'Espagne résistante arrêterait la marche dominatrice de Napoléon: d'un côté comme de l'autre, le cabinet de Washington avait à prendre des décisions importantes et efficaces.
Dès février 1808, Murat devait occuper Madrid et l'amiral Rosily, commandant une flottille française à Cadix, avait ordre de barrer la route à la cour d'Espagne, dans le cas où elle aurait l'intention d'imiter celle de Lisbonne. Godoy eut, en effet, un instant, l'idée de fuir avec le roi jusqu'au Mexique. Un soulèvement populaire empêcha l'exécution de ce projet. L'empereur eut, de la sorte, un prétexte tout trouvé pour prendre possession de Madrid par son armée qui protégeait le roi contre tout acte de violence. Puis, ce fut le départ de Napoléon pour Bayonne où devaient être rassemblées ces épaves de l'antique monarchie espagnole: Charles IV, la Reine, Ferdinand, le Prince de la Paix, Pedro Cevallos,—autant de débris fossiles d'un régime suranné, présentés à la curiosité du grand parvenu. Il les vit et les jugea[61]. Le roi lui sembla un bon patriarche. La reine portait sur sa face son cœur et son histoire: il n'y avait qu'à la voir pour comprendre sa vie. Le Prince de la Paix avait l'aspect d'un taureau. Quant au prince des Asturies: le dernier des crétins. À côté de lui, le roi de Prusse eut passé pour un héros, en comparaison. Ce falot Bourbon d'Espagne semblait indifférent à tout, n'ouvrait pas la bouche, excepté pour manger,—ce qui lui arrivait quatre fois par jour et l'empêchait de penser.
Napoléon offrit le trône d'Espagne à son frère Joseph.
Les Espagnols se rendirent compte que leur patrie n'était plus qu'une province française. Le 2 mai 1808, une insurrection à Madrid fut réprimée dans le sang, par Murat. Ce mouvement populaire prouvait que l'antique patriotisme des Hidalgos n'était pas mort. Cependant, il était à double portée. S'il constituait la pierre d'achoppement contre laquelle la fortune de Napoléon trouva son premier arrêt, il donnait aussi le coup mortel qui agrandit les fissures par lesquelles allait s'émietter et se dissoudre l'empire de toutes les Espagnes.
Et d'abord, la politique de l'Empereur avait si étrangement embrouillé les idées directrices des nationalités, que les événements d'Espagne soulevèrent les sympathies les plus hétérogènes. Les Espagnols, au loyalisme si ardent, devinrent un instant des démocrates, les monarchies les plus despotiques de l'Europe trouvèrent leur intérêt à soutenir des tendances républicaines et révolutionnaires, tandis que la République des États-Unis, ce refuge de toutes les libertés, se rangea du côté de l'oppresseur, parce qu'elle comprenait, ce qui était clair comme le jour, que la dislocation des vastes possessions espagnoles devait lui profiter en première ligne et fatalement. Dans ces conditions, la révolution espagnole provoquée par l'Empereur des Français, dans un intérêt dynastique et au profit d'une ambition monarchique, ouvrait à l'Amérique du Nord un horizon immense où promettaient de s'épanouir toutes les fleurs de la démocratie.
Napoléon, en frappant de mort la monarchie espagnole qui, depuis des siècles, avait elle-même absorbé toutes les forces du pays, brisa, du même coup, le lien déjà relâché qui rattachait encore les colonies espagnoles à la métropole. En imposant sa domination à l'Europe, il avait semé, par contre, un vent d'indépendance qui souffla de l'Amérique du Nord à l'Amérique du Sud.
Cependant, il était parvenu à l'apogée de sa puissance. Il crut que son rêve pourrait se réaliser enfin: consommer la ruine de l'Angleterre en chassant sa flotte, son commerce, de la mer Méditerranée, de l'Océan Indien, des eaux américaines, projet gigantesque qui demandait la reconstitution et la collaboration des forces navales de France, d'Espagne et de Portugal, en vue d'expéditions projetées qui devaient occuper Ceuta, l'Égypte, la Syrie, Buenos-Aires et l'Inde...
Après avoir essayé de vaincre la mer par la terre, Napoléon voulait vaincre la mer par la mer. Mais quelle puissance humaine le peut? On trouve la trace de ces préoccupations un peu chimériques, dans sa correspondance. À Decrès[62] il écrivait—sentant sans doute la réalisation de ces projets trop lointaine—que la simple menace de ces opérations suffirait à jeter la panique à Londres. Surtout une expédition dirigée contre l'Inde devait être très préjudiciable à l'Angleterre qui serait ainsi paralysée dans l'exécution des mesures hostiles prises contre la France et contre l'Amérique.
Pour entreprendre une telle expédition, Napoléon avait évidemment besoin de soumettre l'Espagne à sa loi; il lui fallait aussi l'appui de l'Amérique latine et des États-Unis du Nord. Trop délibérément il traita ces derniers comme dépendant déjà de son gouvernement, en signant le 27 avril 1808 le Décret de Bayonne qui ne fut qu'une aggravation des Décrets de Berlin et de Milan. Aux termes de ce nouveau Décret, tous les navires américains qui entreraient dans un port de France, d'Italie ou des villes hanséatiques, devaient être saisis, sous prétexte que, depuis le fonctionnement de l'embargo, tout navire appartenant aux États-Unis ne pouvait naviguer sans violer la loi, à moins de se munir de faux papiers délivrés par l'Angleterre. Cette interprétation trop catégorique allait encore donner lieu à des revirements subtils de politique et de diplomatie.
Entre les allures autoritaires et dominatrices de Napoléon et l'attitude intransigeante de l'Angleterre, quelle pouvait, en effet, être la politique des États-Unis? Devenir l'instrument de la France contre l'ennemi héréditaire ou être exposé à voir confisquer toutes les cargaisons des navires qui entreraient dans les eaux françaises, constituait une alternative d'autant plus pénible qu'elle était imposée sur un ton comminatoire, inacceptable par une nation indépendante. Encore une fois, comme l'occurrence s'était déjà présentée aux dates importantes de l'histoire de l'Amérique du Nord, la distance qui séparait la grande république américaine des deux monarchies belligérantes la sauva des interventions et des décisions immédiates. Les diplomates qui représentaient le cabinet de Washington à Paris et à Londres furent chargés, chacun en ce qui le concernait, et tout en sauvegardant la dignité de leur patrie, d'ouvrir la voie à des explications amicales et respectueuses[63].
Mais quelles pouvaient être les explications amicales de Napoléon?
Évidemment, s'il invitait avec tant d'énergie les États-Unis à se joindre à lui contre l'Angleterre, il devait, en retour, s'entremettre auprès de l'Espagne pour la cession des Florides aux Américains. Mais ceux-ci prétendaient, avant tout, maintenir leur neutralité parmi les puissances intéressées, sans vouloir se mêler directement aux vicissitudes d'une guerre qui agitait une si lointaine partie du monde, même au prix d'un grand avantage les concernant particulièrement.
Dans cette situation troublée, Armstrong, le Ministre des États-Unis en France, redevint soudain le soldat qu'il avait toujours été: il conseilla tout simplement de s'emparer des Florides sans délai. Jefferson trouva l'avis impraticable, d'autant plus que Champagny faisait savoir à Turreau que, jusqu'à présent, l'Empereur n'avait pas encore appliqué strictement le décret de Bayonne: sa conduite à l'égard des États-Unis s'inspirerait de la conduite des États-Unis à l'égard de l'Angleterre. Champagny ajoutait que, si l'Angleterre esquissait le moindre mouvement hostile contre les Florides, l'Empereur ne verrait aucun inconvénient à ce que les Américains fissent avancer leurs troupes pour se défendre.
C'était autant de sollicitations à ouvrir les hostilités et à conclure, par conséquent, une alliance avec la France.
Mais Jefferson et Madison éludaient la réponse catégorique attendue par Turreau. Quand celui-ci objectait que le cabinet de Washington était sorti d'une neutralité impartiale en traitant les deux puissances belligérantes et rivales sur le même pied d'égalité, tandis que l'attitude de ces deux puissances n'était nullement la même à l'égard de l'Union, le Président affirmait qu'il n'y avait aucune comparaison à établir entre la France et l'Angleterre au point de vue des vexations dont les États-Unis avaient à souffrir. Aussi l'embargo, qui semblait s'attaquer également à la France et à l'Angleterre, était, en réalité, beaucoup plus préjudiciable à celle-ci qu'à celle-là, par la bonne raison que l'Angleterre possédait un plus grand nombre de colonies et que les ressources locales de ces colonies laissaient à désirer.
Devant de telles hésitations du cabinet de Washington, qui étaient autant de fins de non recevoir, Napoléon reprit son jeu de bascule coutumier. Quand Armstrong exprima à Champagny la satisfaction du gouvernement américain pour l'approbation impériale permettant une occupation anticipée des Florides, Napoléon joua l'étonnement et l'indignation. Il fit répondre par Champagny à Armstrong que cette allusion à l'occupation des Florides était incompréhensible, qu'en tous cas les Américains, étant en paix avec les Espagnols, ne pouvaient occuper les Florides sans l'autorisation du Roi d'Espagne[64]. Et Champagny ajouta avec une certaine effronterie que jamais il n'avait été question de soutenir une occupation des Florides par les Américains sans cette formelle autorisation, que «l'Empereur n'avait ni le droit, ni le désir d'autoriser une infraction de la loi internationale, contraire aux intérêts d'une puissance indépendante, son alliée et son amie».
Ce revirement, pratiqué avec une dextérité toute latine qui désempara un peu la mentalité anglo-saxonne d'Armstrong, eut pour conséquence de faire appliquer plus strictement le Décret de Bayonne, c'est-à-dire, de faire saisir tous les biens et tous les navires américains. Le cabinet de Washington refusait de s'incliner, sans condition, devant la volonté de Napoléon: Napoléon se vengeait.
L'Espagne, dont il croyait avoir fait l'instrument de sa politique, allait se venger à son tour et tirer, en même temps, les États-Unis d'embarras.
Les difficultés que rencontra Joseph Bonaparte à maintenir sa royauté éphémère, contenaient en germe l'échec du plan si passionnément élaboré par l'Empereur.
En juillet 1808, Dupont capitula à Baylen, laissant une vingtaine de mille hommes entre les mains d'une poignée de patriotes espagnols. La flotte française dût se rendre à Cadix et Joseph quitter Madrid pour mettre sa vie en sûreté, en fuyant avec l'armée intacte, au-delà de l'Ebre. Ce ne fut pas tout, on le sait. Le 1er août, Wellesley avait débarqué à quelques lieues au nord de Lisbonne et marchait sur cette capitale. Junot, après la bataille de Vimeiro, se replia sur Cintra où il consentit à évacuer le Portugal, à la condition que les 22.000 hommes qui composaient son armée fussent ramenés en France par mer.
Pour la première fois, le génie de Napoléon se voyait entravé dans son élan magnifique. Par un effort désespéré, l'Espagne et le Portugal s'étaient libérés, du même coup, de Napoléon et des Bourbons. Évidemment, l'Empereur avait encore ses armées intactes et sa présence, à la tête de ses forces militaires, pouvait réparer ces premiers désastres. Mais irréparable était la perte des ports de Cadix et de Lisbonne, irréparable l'anéantissement des flottes et des magasins, seules bases sur lesquelles pouvait s'appuyer et se développer la puissance maritime de la France, seuls moyens aussi, pour Napoléon, de mettre à exécution, dans les conditions indiquées, son rêve de domination universelle. Ce rêve venait de s'évanouir dans les brouillards de l'Océan.
Le grand Empereur avait un instant vaincu la mer par la terre; sa tentative de vaincre la mer par la mer venait d'échouer. L'Angleterre pouvait reprendre la maîtrise de l'Océan, les colonies espagnoles étaient hors d'atteinte: l'Amérique, qu'elle fût, au nord, dirigée par l'esprit d'indépendance plus ou moins puritaine des Anglo-Saxons, ou, au sud, imprégnée d'autocratie latine, pouvait poursuivre désormais les libres voies de sa destinée.
Madison président des États-Unis. — Il demande des dommages-intérêts au gouvernement français. — Apparence conciliante de l'Angleterre. — Ses intrigues continuent à Washington. — Quatrième coalition. — Le Retrait de l'embargo demande la suppression des Décrets de 1806 et de 1807. — Napoléon n'est pas de cet avis. — Lettre de Cadore au général Armstrong. — Intérêts commerciaux des États-Unis dans la mer Baltique. — Relation avec la Russie. — Mission de J. Q. Adams. — Bienveillance de l'empereur Alexandre. — Ukase protégeant les produits américains. — Rappel de Caulaincourt. — L'empereur Napoléon rompt avec l'empereur Alexandre.
Après avoir réuni, à Erfurt, tous les rois de toutes les Allemagnes, dans le but de resserrer son alliance avec l'empereur Alexandre et, rassuré sur les intentions de l'autocrate de toutes les Russies qui ne s'était pourtant pas livré entièrement, Napoléon comme on l'a vu, avait pu consacrer tous ses efforts à la campagne d'Espagne qu'il conçut avec sa maëstria ordinaire,—mais il est des concours de circonstances naturelles et morales contre lesquelles les plus géniales méthodes s'exercent en vain.
Lorsqu'au mois d'août 1808, Napoléon apprit à Bordeaux la capitulation de Dupont à Baylen et celle de Rosily à Cadix, sa perplexité fut grande. Peut-être eût-il l'intuition que le but qu'il cherchait à atteindre dans la péninsule lui échappait avec toutes les conséquences sur lesquelles il avait espéré pouvoir compter. Que lui importait maintenant d'occuper militairement une grande partie de l'Espagne, s'il n'occupait plus Cadix ni Lisbonne et si le Mexique, Cuba, le Brésil et le Pérou menaçaient de se jeter dans les bras de l'Angleterre?
Pour la première fois, le grand capitaine, le grand politique hésita. S'il renonçait à son plan espagnol, c'était avouer l'échec final auquel était destiné tout le système qu'il prétendait instaurer. Il remit le sort de l'Espagne entre les mains de ses lieutenants et se prépara à faire face à l'orage qui s'amoncelait dans l'Europe centrale.
Essayons de comprendre les contre-coups que ces événements ont exercés sur la politique des États-Unis.
Sur ces entrefaites, Madison avait succédé à Jefferson, à la Présidence. On avait reproché à Jefferson sa soi-disant complaisance à l'égard de Napoléon. La nouvelle administration chercha à se laver de ce soupçon en insistant auprès du gouvernement français pour obtenir les réparations aux dommages causés depuis 1803 et qui, malgré les promesses de l'Empereur, demeuraient lettres mortes. Quant aux restrictions commerciales, dont elle demandait la suppression, Champagny répondit à Turreau que, souscrire à cette demande, serait introduire des exceptions qu'il faudrait étendre à tous les peuples, ce qui permettrait à l'Angleterre de trouver de nouvelles ressources pour continuer la guerre. Napoléon ne se montrait donc pas enclin à la conciliation. À partir de ce moment, se dessina en Amérique un mouvement foncièrement anti-français, non seulement parmi les Fédéralistes, ce qui était constant, mais aussi parmi les Républicains, ce qui était plus significatif. De sorte que la suppression de l'embargo, en donnant une certaine satisfaction à l'Angleterre, pouvait aussi être considérée comme un affranchissement de tout contact impérial.
Tous les représentants du grand commerce américain qui avaient eu tant à se plaindre des effets de l'embargo, aspiraient à la reprise des affaires et, comme ces affaires étaient surtout brillantes avec l'Angleterre, la France risquait de se voir rejetée, pour maintenir son influence en Amérique, dans les menées d'une diplomatie occulte, allant jusqu'à spéculer sur la possibilité d'une scission qui pourrait se produire entre les États du Nord formés par la Nouvelle-Angleterre où la vieille Angleterre avait toujours des partisans, et les États du Sud, où la France aurait quelque chance de poser les bases d'un parti puissant[65].
Le cabinet de Washington fut encore obligé de louvoyer entre la mauvaise humeur des ministres britanniques et la hauteur dominatrice du conquérant français. L'embargo, ostensiblement dirigé contre les ordres en conseil, avait été aussi une réponse aux décrets de Napoléon et le commerce de la France et celui de l'Angleterre étaient également atteints parce que, en réalité, si ces deux pays s'en prenaient à l'attitude de l'Amérique, ils savaient bien, au fond, qu'ils l'avaient, pour ainsi dire, provoquée par les exigences de leur rivalité.
Depuis la suppression de l'embargo par les États-Unis, l'opinion publique admettait parfaitement en Angleterre la suppression aussi des ordres en conseil. C'est sans doute pour hâter la fin de l'embargo et pour donner satisfaction à ce courant d'idées qu'en avril 1809 les ordres en conseil de novembre 1807 furent remplacés par un nouvel ordre qui devait ouvrir au commerce des neutres tous les ports ne dépendant pas de la France,—ce qui permettait de faire retomber sur la France les conséquences vindicatives de décrets ayant pour but d'atteindre l'Angleterre.
L'Amérique pouvait s'imaginer avoir gain de cause. À y regarder de près, ce nouvel ordre n'était qu'un bon billet,—nous ne disons pas: un chiffon de papier,—c'était une simple concession. En effet, si la marine anglaise devait bloquer la Hollande, la France et l'Italie du nord, dans le but unique de mettre le commerce anglais à la place du commerce des neutres, le nouveau système ainsi préconisé ne valait guère mieux que l'ancien. Cependant les ordres en conseil avaient été révoqués, en apparence du moins, justifiant, de la sorte, la chute de l'embargo,—œuvre de Jefferson. Quel coup pour le Président! C'était le coup de grâce donné à sa politique et on a vu qu'il en fut atteint d'une façon irréparable. Ce coup fut adouci par la subtilité adroite des républicains qui, ne voulant pas laisser aux Fédéralistes tout le profit de ce grand changement, firent imprimer, dans le «National Intelligencer» du 28 avril 1809, cette phrase à la fois jésuitique et consolatrice:
«Grâces soient rendues au sage qui se repose maintenant si glorieusement sous les ombrages de Monticello!.. On peut hautement affirmer que la révocation des ordres en conseil est due à l'embargo!»
Cet hommage indirect et mérité, dans une certaine mesure, rendu à Jefferson, retombait sur tout le parti républicain. Mais la situation générale n'en demeura pas moins troublée et soumise à tous les revirements de la politique européenne.
Le cabinet de Saint-James continuait ses intrigues. Les difficultés diplomatiques soulevées par Erskine qui, trop conciliant, fut désavoué par Canning, aggravées par Jackson son successeur qui, trop insolent, fut renvoyé, prouvaient bien qu'au fond l'Angleterre et les États-Unis ne pouvaient s'entendre. Malgré tout, devant l'attitude ondoyante de la diplomatie française, la suppression de l'embargo, en mettant le commerce américain entre les mains de la Grande Bretagne, constituait, par cela même, une mesure de protection solidaire venant s'ajouter à toutes les velléités de résistance désespérée qui se dessinait partout contre les affirmations de domination universelle, de plus en plus impérieusement proclamées par Napoléon.
Ce fut le moment où, pour la quatrième fois, l'Autriche essaya de secouer le joug. Ce suprême effort demandait aussi, de la part de l'Empereur, une suprême attention. La lutte devait être chaude et les graves affaires qui absorbaient Napoléon en Europe le détachaient nécessairement des affaires américaines. Néanmoins, Armstrong lui avait fait connaître, jusque sur les bords du Danube, la signification de l'acte du 1er mars 1809 de non-intercourse qui, supprimant, en apparence, tout commerce avec l'Angleterre et la France, revendiquait, quand même, pour l'industrie américaine le droit de communiquer directement avec les marchés anglais[66]. Dans le cas, ajoutait le ministre, où l'interprétation des Décrets du 21 novembre 1806 et du 17 décembre 1807 ne porterait aucune atteinte aux droits maritimes de l'Union, l'acte en question serait immédiatement révoqué en ce qui concernait la France et les relations commerciales immédiatement rétablies entre les deux pays. Sous une forme obscure mais comminatoire, Armstrong demandait simplement des concessions équivalant à la suppression des Décrets de 1806 et 1807, ce qui, aux yeux des Américains, serait une réponse toute naturelle au retrait de l'embargo et des ordres en Conseil du mois de novembre 1807.
Napoléon qui, avec tant d'autres nouvelles importantes, reçut cette note à Schœnbrunn où il s'était installé après avoir battu les Autrichiens, ne fut pas de cet avis. Il défendit, plus que jamais, les principes sur lesquels ses Décrets étaient fondés; ces principes répondaient à la notion stricte du droit des gens et se défendaient par des idées qu'il avait souvent exprimées. Les mers, affirmait-il, appartiennent à toutes les nations. Tout navire naviguant sous le pavillon de n'importe quelle nation, reconnu et avoué par cette nation, doit être sur l'océan aussi bien en sûreté que dans ses ports nationaux. Le pavillon qui flotte au mât d'un vaisseau-marchand doit être respecté comme s'il se trouvait sur le clocher d'un village. Insulter un navire marchand portant le pavillon de quelque puissance que ce soit équivaut à faire une incursion dans un village ou une colonie appartenant à cette puissance. Napoléon, en un mot, considérait les navires de toutes les nations comme des colonies flottantes appartenant à ces nations. Ce qui n'empêchait leur souveraineté et leur indépendance d'être à la merci d'un voisin plus audacieux ou plus fort[67].
Ainsi, d'après cette théorie, ce que Napoléon appelait une colonie flottante pouvait être dénationalisé par la visite d'un de ses agents et devenir sa propriété. Champagny, qui se rendait compte, de près, des résultats néfastes auxquels avait abouti l'interruption du commerce des neutres, lui fit comprendre que, dans cette stagnation des affaires, l'Amérique était encore le seul pays qui pouvait servir de débouché aux produits des manufactures françaises. Il engagea l'Empereur à se montrer, à l'égard des États-Unis, aussi conciliant que l'Angleterre qui avait annulé ses ordres en conseil de novembre 1807. Napoléon se rendit un moment à ces raisons et se montra disposé à révoquer le décret de Milan et remettre, de la sorte, le commerce neutre dans les mêmes conditions où il se trouvait sous le décret de Berlin. La victoire de Wagram vint de nouveau modifier ces bonnes intentions. En réalité, avec une désinvolture un peu déconcertante, Napoléon passa de la bienveillance à la malveillance. Aussi longtemps qu'il pouvait croire que l'arrangement préconisé par Erskine serait ratifié par le cabinet de Londres, il fit preuve à l'égard des États-Unis des sentiments les plus généreux; dès qu'il apprit que Canning désavouait son ministre à Washington, il mit une sourdine à ses velléités de conciliation: la défaite de l'Autriche ne lui permettait-elle pas d'imposer partout sa volonté? Sa nouvelle victoire en Europe le rendait aussi victorieux en Amérique.
Du moins, il ne voulait pas admettre que les États-Unis, par leurs prétentions de conserver les droits d'une puissance neutre, en fait de commerce, d'user de réciprocité, par exemple, quand il s'agissait de répondre à un blocus par un blocus, pussent se solidariser avec des pays plus voisins qui commençaient à vouloir secouer le joug qui pesait si lourdement sur leurs transactions commerciales. En effet, la Russie, la Prusse, la Suède, le Danemark, les villes hanséatiques et même la Hollande, soutenue par le roi Louis, semblaient vouloir se détacher d'un système si contraire à leurs intérêts vitaux. Si le roi Louis ne s'était pas solennellement engagé à renoncer à ses désirs d'indépendance et à se soumettre à la volonté de son frère, la Hollande aurait été immédiatement annexée à la France. Elle le fut d'ailleurs un peu plus tard par le traité de Rambouillet.
En attendant, les navires américains qui, jusqu'en mai 1810, entraient librement dans les ports hollandais, purent être de bonne prise. Ce fut un gain énorme, à peu près quatre millions de dollars, sans compter les sommes importantes que représentait le commerce américain sur le continent. C'est alors que le Congrès, par l'acte du 1er mai 1810, atteignit Napoléon indirectement, en ouvrant au commerce anglais un marché aux États-Unis, ce qui constituait une ample compensation au commerce paralysé en France et en Hollande. Le cabinet de Washington annulait, pour ainsi dire, les effets du décret de Milan.
Devant tant de difficultés, Napoléon se montra soudain moins intransigeant en ce qui concernait la stricte exécution de ses fameux décrets. Le 31 juillet 1810, il fit savoir au duc de Cadore, qu'après avoir beaucoup réfléchi sur les affaires d'Amérique, il était maintenant d'avis qu'on pouvait notifier à M. Armstrong, qu'à partir du 1er novembre, ces décrets n'auraient plus d'effet,—à la condition toutefois que, si le conseil britannique ne retirait pas ses ordres de 1087, le Congrès remplirait l'engagement qu'il avait pris de rétablir les obstacles destinés à entraver le commerce anglais. À ce propos, sous la dictée de l'Empereur, Cadore adressa au général Armstrong, à la date du 5 août 1810, une lettre d'un grand intérêt historique qui donne comme la psychologie de Napoléon dans cette affaire.
Cadore fait d'abord remarquer que son maître, absorbé par les graves complications européennes, n'a connu que très tard l'acte du Congrès du 1er mai. Ce retard occasionnait certains inconvénients qui auraient pu être évités par une communication prompte et officielle. Passant en revue les différentes phases par lesquelles avaient évolué les relations de la France avec les États-Unis, le Ministre des Affaires Étrangères rappelle que l'Empereur avait applaudi à l'embargo, parce que cette mesure, tout en étant préjudiciable aux intérêts commerciaux de la France, ne contenait rien d'attentatoire à son honneur. Il est vrai qu'elle avait provoqué la perte de la Martinique, de la Guadeloupe et de Cayenne. L'Empereur, s'inclinant devant le principe qui faisait agir les Américains, n'avait formulé aucune réclamation... Mais l'acte du 1er mars 1809, supprimant l'embargo, lui substituait un état de choses plus défavorable encore aux intérêts français. Cet acte, auquel peu de publicité avait été donné, défendait aux navires américains le commerce avec la France tout en l'autorisant avec l'Espagne, Naples et la Hollande—pays sous l'influence française—et prononçait la confiscation de tout navire français qui voudrait s'arrêter dans des ports américains. Dans ces conditions, des représailles avaient été légitimes et exigées par la dignité de la France avec laquelle il était impossible de transiger. La réponse à la mesure prise par le Congrès fut que tous les navires américains qui se trouvaient en France furent mis sous séquestre. Mais maintenant que l'acte du 1er mars 1809 était avantageusement remplacé par l'acte du 1er mai 1810, la France pouvait profiter des avantages promis à la nation qui, la première, «cesserait de violer le commerce neutre des États-Unis». Cadore était donc autorisé à déclarer que les décrets de Berlin et de Milan seraient révoqués, qu'à dater du 1er novembre ils cesseraient d'avoir leur effet,—mais il était bien entendu que, comme conséquence de cette déclaration, les Anglais eussent à révoquer aussi leurs ordres en conseil et à renoncer aux nouveaux principes de blocus qu'ils désiraient établir; sinon, conformément à l'acte auquel il était fait allusion, les États-Unis devaient faire respecter leurs droits par l'Angleterre.
Cette lettre se terminait par des protestations d'intérêt et de dévouement que les Américains avertis considérèrent comme l'expression d'une fine ironie latine, d'autant plus sensible que, par un Décret du 22 juillet 1810, demeuré secret, Napoléon avait ordonné le versement, dans le trésor public, de toutes les cargaisons saisies à Anvers et dans les ports hollandais et espagnols. D'ailleurs, le Décret du 5 août 1810 fut tenu secret aussi, de sorte que l'on peut se demander si Napoléon était bien sincère en promettant la suppression des Décrets de Berlin et de Milan, une telle intention officiellement publiée ayant immédiatement dû provoquer, de la part des États-Unis, une attitude devant aussitôt amener la guerre avec l'Angleterre[68].
Le doute conçu par les Américains était d'autant plus justifié que seul un Décret officiellement promulgué pouvait rétablir des droits qu'un autre Décret avait abolis. Les nouvelles venant de Paris n'en faisaient pas mention et, à la date du 14 décembre 1810, des lettres de Bordeaux apprirent que deux navires américains y avaient encore été séquestrés.
On ne savait donc pas au juste si les Décrets étaient révoqués ou s'ils demeuraient encore en vigueur. Un jour, Napoléon affirmait que leurs effets allaient être suspendus; le lendemain, il agissait comme si l'on était encore dans la période la plus aiguë du blocus continental. C'était toujours le même jeu de bascule: les plateaux de la balance retombaient, sans cesse, de tout leur poids, sur les États-Unis; qu'ils penchassent d'un côté ou de l'autre, ils faisaient sentir leur insupportable pression. Par cette manœuvre, l'Empereur aurait voulu entraîner l'Union dans ce vaste système contre l'Angleterre, comme il avait fait du Portugal et de l'Espagne. La distance ne le permettait pas, sans cela, un corps d'armée aurait avantageusement remplacé les notes diplomatiques. Mais il était évident, malgré toutes les assurances, qu'aussi longtemps l'Angleterre persistait dans ses ordres en conseil, Napoléon persistait dans ses Décrets. Et l'Angleterre voyait bien que l'interprétation plus bienveillante dans l'application de ces Décrets ne concernait que les États-Unis et nullement le commerce britannique. Mais comment le cabinet de Washington pouvait-il voir clair dans ces subtilités diplomatiques? Le successeur d'Armstrong à la légation à Paris cherchait en vain lui-même à percer le mystère qui entourait la pensée du Maître.
En dictant à Cadore la lettre contenant l'énoncé d'une promesse conciliatrice, peut-être Napoléon voulait-il éviter une guerre entre la France et les États-Unis, et provoquer, au contraire, une guerre entre l'Angleterre et ces mêmes États-Unis. Il fut donc satisfait d'apprendre que, par sa proclamation du 2 novembre 1811, le Président Madison avait remis en vigueur l'acte de non-intercourse dirigé contre l'Angleterre. Il se félicita des termes de cette proclamation au point de ne pas relever la prétention formulée dans une proclamation presque simultanée de s'emparer de la Floride occidentale. Voyant les États-Unis prêts à défendre l'indépendance de leur pavillon contre les exigences anglaises, il se disait prêt aussi à toutes les concessions. Il faisait encore entendre qu'il ne voyait aucun inconvénient à ce que les Florides devinssent une possession américaine et qu'il était plus que jamais favorable à toutes les mesures pouvant faciliter l'indépendance de l'Amérique espagnole, à la condition, toutefois, que cette indépendance ne constituât pas un facteur utile et dangereux entre les mains de l'Angleterre[69].
L'expression d'un tel désir et d'une telle crainte parfaitement compréhensible dans la bouche de Napoléon, était pourtant contraire à la réalité des faits. À y regarder de près, l'indépendance de l'Amérique espagnole devait profiter au premier chef à l'Angleterre: elle constituait le but final vers lequel avait toujours tendu la politique du cabinet de Saint-James. Et vraiment, l'heure semblait mal choisie de prêter la main au démembrement de l'empire espagnol. En effet, comment le même souverain, fût-il plus puissant que le puissant Napoléon, pouvait-il concilier ces deux opérations contradictoires: pousser, par exemple, le Mexique et le Pérou à s'affranchir du joug de la mère-patrie et sacrifier, en même temps, des armées pour faire couronner son frère roi d'Espagne? C'était délibérément dépouiller la proie à la conquête de laquelle on s'évertuait en vain. Cette inconséquence était inhérente à la grandeur et à la vanité de l'entreprise: ses vastes proportions impliquaient des impossibilités d'exécution et, ce qui était arrivé pour la Louisiane, devait arriver pour les Florides. En 1803, Napoléon ne pouvant aboutir à Saint-Domingue et craignant la supériorité navale des Anglais, avait cédé la Louisiane à Jefferson; en 1811, ne pouvant réussir à Madrid, il donnait à Madison libre carrière dans l'Amérique espagnole. Mais en 1803, la perte de Saint-Domingue et de la Nouvelle-Orléans avait trouvé sa compensation de l'autre côté du Rhin, jusque dans le cœur de l'Allemagne. En 1811, quelle serait la compensation pour Napoléon de la perte du Mexique et du Pérou? Après les échecs de Lisbonne et de Cadix, il tourna ses regards encore plus au Nord, vers Moscou et Saint-Pétersbourg. En lisant entre les lignes, on peut trouver toutes ces indications dans les instructions de Napoléon à Cadore et à Sérurier qui avait remplacé Turreau à Washington. Mais comme nous allons le voir, les États-Unis vont trouver le moyen d'éluder la tyrannie du blocus continental en aidant l'empire moscovite à s'en affranchir à son tour.