Je ne discute rien de tout cela, vous pouvez le voir; mais que faites-vous des recettes qui sont des déficits, et des dépenses que vous éliminez?
Le grand point, en cette matière, est la distinction entre le budget ordinaire et le budget extraordinaire. C'est au budget extraordinaire que doivent se reporter les dépenses qui vous préoccupent.
Mais enfin ces deux budgets se totalisent et le chiffre définitif de la dépense apparaît.
On ne doit pas totaliser; au contraire. Le budget ordinaire apparaît seul; le budget extraordinaire est une annexe à laquelle on pourvoit par d'autres moyens.
Et quels sont-ils?
Ne me faites pas anticiper. Vous voyez donc d'abord qu'il y a une manière particulière de présenter le budget, d'en dissimuler, au besoin, l'élévation croissante. Il n'est pas de gouvernement qui ne soit dans la nécessité d'en agir ainsi; il y a des ressources inépuisables dans les pays industrieux, mais, comme vous le remarquiez, ces pays-là sont avares, soupçonneux: ils disputent sur les dépenses les plus nécessaires. La politique financière ne peut pas, plus que l'autre, se jouer cartes sur table: on serait arrêté à chaque pas; mais en définitive, et grâce, j'en conviens, au perfectionnement du système budgétaire, tout se retrouve, tout est classé, et si le budget a ses mystères, il a aussi ses clartés.
Mais pour les initiés seulement, sans doute. Je vois que vous ferez de la législation financière un formalisme aussi impénétrable que la procédure judiciaire chez les Romains, au temps des douze tables. Mais poursuivons. Puisque vos dépenses augmentent, il faut bien que vos ressources croissent dans la même proportion. Trouverez-vous, comme Jules César, une valeur de deux milliards de francs dans les coffres de l'État, ou découvrirez-vous les sources du Potose?
Vos traits sont fort ingénieux; je ferai ce que font tous les gouvernements possibles, j'emprunterai.
C'est ici que je voulais vous amener. Il est certain qu'il est peu de gouvernements qui ne soient dans la nécessité de recourir à l'emprunt; mais il est certain aussi qu'ils sont obligés d'en user avec ménagement; ils ne sauraient, sans immoralité et sans danger, grever les générations à venir de charges exorbitantes et disproportionnées avec les ressources probables. Comment se font les emprunts? par des émissions de titres contenant obligation de la part du gouvernement, de servir des rentes proportionnées au capital qui lui est versé. Si l'emprunt est de 5 p.c., par exemple, l'État, au bout de vingt ans, a payé une somme égale au capital emprunté; au bout de quarante ans une somme double; au bout de soixante ans une somme triple, et, néanmoins, il reste toujours débiteur de la totalité du même capital. On peut ajouter que si l'État augmentait indéfiniment sa dette, sans rien faire pour la diminuer, il serait conduit a l'impossibilité d'emprunter ou à la faillite. Ces résultats sont faciles à saisir: il n'est pas de pays où chacun ne les comprenne. Aussi les États modernes ont-ils voulu apporter une limitation nécessaire à l'accroissement des impôts. Ils ont imaginé, à cet effet, ce que l'on a appelé le système de l'amortissement, combinaison vraiment admirable par la simplicité et par le mode si pratique de son exécution. On a crée un fonds spécial, dont les ressources capitalisées sont destinées à un rachat permanent de la dette publique, par fractions successives; en sorte que toutes les fois que l'État emprunte, il doit doter le fonds d'amortissement d'un certain capital destiné à éteindre, dans un temps donné, la nouvelle créance. Vous voyez que ce mode de limitation est indirect, et c'est ce qui fait sa puissance. Au moyen de l'amortissement, la nation dit à son gouvernement: vous emprunterez si vous y êtes forcé, soit, mais vous devrez toujours vous préoccuper de faire face à la nouvelle obligation que vous contractez en mon nom. Quand on est sans cesse obligé d'amortir, on y regarde à deux fois avant d'emprunter. Si vous amortissez régulièrement, je vous passe vos emprunts.
Et pourquoi voulez-vous que j'amortisse, je vous prie? Quels sont les États où l'amortissement a lieu d'une manière régulière? En Angleterre même il est suspendu; l'exemple tombe de haut, j'imagine: ce qui ne se fait nulle part, ne peut pas se faire.
Ainsi vous supprimez l'amortissement?
Je n'ai pas dit cela, tant s'en faut; je laisserai fonctionner ce mécanisme, et mon gouvernement emploiera les fonds qu'il produit; cette combinaison présentera un grand avantage. Lors de la présentation du budget, on pourra, de temps en temps, faire figurer en recette le produit de l'amortissement de l'année suivante.
Et l'année suivante il figurera en dépenses.
Je n'en sais rien, cela dépendra des circonstances, car je regretterai beaucoup que cette institution financière ne puisse pas marcher plus régulièrement. Mes ministres s'expliqueront à cet égard d'une manière extrêmement douloureuse. Mon Dieu, je ne prétends pas que, sous le rapport financier, mon administration n'aura pas quelques côtés critiquables, mais, quand les faits sont bien présentés, on passe sur beaucoup de choses. L'Administration des finances est pour beaucoup aussi, ne l'oubliez pas, une affaire de presse.
Qu'est-ce que ceci?
Ne m'avez-vous pas dit que l'essence même du budget était la publicité?
Oui.
Eh bien, les budgets ne sont-ils pas accompagnés de comptes rendus, de rapports, de documents officiels de toutes les façons? Que de ressources ces communications publiques ne donnent-elles pas au souverain, quand il est entouré d'hommes habiles! Je veux que mon ministre des finances parle la langue des chiffres avec une admirable clarté et que son style littéraire, d'ailleurs, soit d'une pureté irréprochable.
Il est bon de répéter sans cesse ce qui est vrai, c'est que «la gestion des deniers publics se fait actuellement à la lumière du jour.»
Cette proposition incontestable doit être présentée sous mille formes; je veux qu'on écrive des phrases comme celle-ci:
«Notre système de comptabilité, fruit d'une longue expérience, se distingue par la clarté et la certitude de ses procédés. Il met obstacle aux abus et ne donne à personne, depuis le dernier des fonctionnaires jusqu'au chef de l'État lui-même, le moyen de détourner la somme la plus minime de sa destination, ou d'en faire un emploi irrégulier.»
On tiendrait votre langage: comment faire mieux? et l'on dirait:
«L'excellence du système financier repose sur deux bases: contrôle et publicité. Le contrôle qui empêche qu'un seul denier puisse sortir des mains des contribuables pour entrer dans les caisses publiques, passer d'une caisse à une autre caisse, et en sortir pour aller entre les mains d'un créancier de l'État, sans que la légitimité de sa perception, la régularité de ses mouvements, la légitimité de son emploi, en soient contrôlés par des agents responsables, vérifiés judiciairement par des magistrats inamovibles, et définitivement sanctionnés dans les comptes législatifs de la Chambre.»
O Machiavel! vous raillez toujours, mais votre raillerie a quelque chose d'infernal.
Vous oubliez où nous sommes.
Vous défiez le ciel.
Dieu sonde les coeurs.
Poursuivez.
Au commencement de l'année budgétaire, le surintendant des finances s'énoncera ainsi:
«Rien n'altère, jusqu'ici, les prévisions du budget actuel. Sans se faire d'illusions, on a les plus sérieuses raisons d'espérer que, pour la première fois depuis bien des années, le budget, malgré le service des emprunts, présentera, en fin de compte, un équilibre réel. Ce résultat si désirable, obtenu dans des temps exceptionnellement difficiles, est la meilleure des preuves que le mouvement ascendant de la fortune publique ne s'est jamais ralenti.»
Est-ce bien dicté?
Poursuivez.
A ce propos l'on parlera de l'amortissement, qui vous préoccupait tout à l'heure, et l'on dira:
«L'amortissement va bientôt fonctionner. Si le projet que l'on a conçu à cet égard venait à se réaliser, si les revenus de l'État continuaient à progresser, il ne serait pas impossible que, dans le budget qui sera présenté dans cinq ans, les comptes publics ne se soldassent par un excédant de recettes.»
Vos espérances sont à long terme; mais à propos de l'amortissement, si, après avoir promis de le mettre en fonction, on n'en fait rien, que direz-vous?
On dira que le moment n'avait pas été bien choisi, qu'il faut attendre encore. On peut aller beaucoup plus loin: des économistes recommandables contestent à l'amortissement une efficacité réelle. Ces théories, vous les connaissez; je puis vous les rappeler.
C'est inutile.
On fait publier ces théories par les journaux non officiels, on les insinue soi-même, enfin un jour on peut les avouer plus hautement.
Comment! après avoir reconnu auparavant l'efficacité de l'amortissement, et en avoir exalté les bienfaits!
Mais, est-ce que les données de la science ne changent pas? est-ce qu'un gouvernement éclairé ne doit pas suivre, peu à peu, les progrès économiques de son siècle?
Rien de plus péremptoire. Laissons l'amortissement. Quand vous n'aurez pu tenir aucune de vos promesses, quand vous vous trouverez débordé par les dépenses, après avoir fait entrevoir des excédants de recettes, que direz-vous?
Au besoin, on en conviendra hardiment. Cette franchise honore les gouvernements et touche les peuples, quand elle émane d'un pouvoir fort. Mais, en revanche, mon ministre des finances s'attachera à enlever toute signification à l'élévation du chiffre des dépenses. Il dira, ce qui est vrai: «C'est que la pratique financière démontre que les découverts ne sont jamais entièrement confirmés; qu'une certaine quantité de ressources nouvelles surviennent d'ordinaire dans le cours de l'année, notamment par l'accroissement du produit des impôts; qu'une portion considérable, d'ailleurs, des crédits votés, n'ayant pas reçu d'emploi, se trouvera annulée.»
Cela arrivera-t-il?
Quelquefois il y a, vous le savez, en finances des mots tout faits, des phrases stéréotypées, qui font beaucoup d'effet sur le public, le calment, le rassurent.
Ainsi, en présentant avec art telle ou telle dette passive, on dit: ce chiffre n'a rien d'exorbitant;—il est normal, il est conforme aux antécédents budgétaires;—le chiffre de la dette flottante n'a rien que de très-rassurant. Il y a une foule de locutions semblables dont je ne vous parle pas parce qu'il est d'autres artifices pratiques, plus importants, sur lesquels je dois appeler votre attention.
D'abord, dans tous les documents officiels il est nécessaire d'insister sur le développement de la prospérité, de l'activité commerciale et du progrès toujours croissant de la consommation.
Le contribuable s'émeut moins de la disproportion des budgets, quand on lui répète ces choses, et on peut les lui répéter à satiété, sans que jamais il s'en défie, tant les écritures authentiques produisent un effet magique sur l'esprit des sots bourgeois. Lorsque l'équilibre des budgets est rompu et que l'on veut, pour l'année suivante, préparer l'esprit public à quelque mécompte, on dit à l'avance, dans un rapport, l'année prochaine le découvert ne sera que de tant.
Si le découvert est inférieur aux prévisions, c'est un véritable triomphe; s'il est supérieur, on dit: «le déficit a été plus grand qu'on ne l'avait prévu, mais il s'était élevé à un chiffre supérieur l'année précédente; de compte fait, la situation est meilleure, car on a dépensé moins et cependant on a traversé des circonstances exceptionnellement difficiles: la guerre, la disette, les épidémies, des crises de subsistances imprévues, etc.»
«Mais, l'année prochaine, l'augmentation des recettes permettra, suivant toute probabilité, d'atteindre un équilibre depuis si longtemps désiré: la dette sera réduite, le budget convenablement balancé. Ce progrès continuera, on peut l'espérer, et, sauf des événements extraordinaires, l'équilibre deviendra l'habitude de nos finances, comme il en est la règle.»
C'est de la haute comédie; l'habitude sera comme la règle, elle ne se prendra jamais, car j'imagine que, sous votre règne, il y aura toujours quelque circonstance extraordinaire, quelque guerre, quelque crise de subsistances.
Je ne sais pas s'il y aura des crises de subsistances; ce qui est certain, c'est que je tiendrai très-haut le drapeau de la dignité nationale.
C'est bien le moins que vous puissiez faire. Si vous recueillez de la gloire, on ne doit pas vous en savoir gré, car elle n'est, entre vos mains, qu'un moyen de gouvernement: ce n'est pas elle qui amortira les dettes de votre État.
Je crains que vous n'ayez quelque préjugé à l'égard des emprunts; ils sont précieux à plus d'un titre: ils attachent les familles au gouvernement; ce sont d'excellents placements pour les particuliers, et les économistes modernes reconnaissent formellement aujourd'hui que, loin d'appauvrir les États, les dettes publiques les enrichissent. Voulez-vous me permettre de vous expliquer comment?
Non, car je crois connaître ces théories-là. Comme vous parlez toujours d'emprunter et jamais de rembourser, je voudrais savoir d'abord à qui vous demanderez tant de capitaux, et à propos de quoi vous les demanderez.
Les guerres extérieures sont, pour cela, d'un grand secours. Dans les grands États, elles permettent d'emprunter 5 ou 600 millions; on fait en sorte de n'en dépenser que la moitié ou les deux tiers, et le reste trouve sa place dans le Trésor, pour les dépenses de l'intérieur.
Cinq ou six cent millions, dites-vous! Et quels sont les banquiers des temps modernes qui peuvent négocier des emprunts dont le capital serait, à lui seul, toute la fortune de certains États?
Ah! vous en êtes encore à ces procédés rudimentaires de l'emprunt? C'est, permettez-moi de vous le dire, presque de la barbarie, en matière d'économie financière. On n'emprunte plus aujourd'hui aux banquiers.
Et à qui donc?
An lieu de passer des marchés avec des capitalistes, qui s'entendent pour déjouer les enchères et dont le petit nombre annihile la concurrence, on s'adresse à tous ses sujets: aux riches, aux pauvres, aux artisans, aux commerçants, à quiconque a un denier de disponible; on ouvre enfin ce qui s'appelle une souscription publique, et pour que chacun puisse acheter des rentes, on les divise par coupons de très-petites sommes. On vend depuis 10 francs de rente, 5 francs de rente jusqu'à cent mille francs, un million de rentes. Le lendemain de leur émission la valeur de ces titres est en hausse, fait prime, comme on dit: on le sait, et l'on se rue de tous côtés pour en acheter; on dit que c'est du délire. En quelques jours les coffres du Trésor regorgent; on reçoit tant d'argent qu'on ne sait où le mettre; cependant on s'arrange pour le prendre, parce que si la souscription dépasse le capital des rentes émises, on peut se ménager un grand effet sur l'opinion.
Ah!
On rend aux retardataires leur argent. On fait cela à grand bruit, à grand renfort de presse. C'est le coup de théâtre ménagé. L'excédant s'élève quelquefois à deux ou trois cent millions: vous jugez à quel point l'esprit public est frappé de cette confiance du pays dans le gouvernement.
Confiance qui se mêle à un esprit d'agiotage effréné, à ce que j'entrevois. J'avais entendu parler, en effet, de cette combinaison, mais tout, dans votre bouche, est vraiment fantasmagorique. Eh bien, soit, vous avez de l'argent plein les mains, mais....
J'en aurais plus encore que vous ne pensez, car, chez les nations modernes, il y a de grandes institutions de banque qui peuvent prêter directement à l'État 100 et 200 millions au taux ordinaire; les grandes villes peuvent prêter aussi. Chez ces mêmes nations il y a d'autres institutions que l'on appelle institutions de prévoyance: ce sont des caisses d'épargne, des caisses de secours, des caisses de retraite. L'État a l'habitude d'exiger que leurs capitaux, qui sont immenses, qui peuvent s'élever quelquefois à 5 ou 600 millions, soient versés dans le Trésor public où ils fonctionnent avec la masse commune, moyennant de faibles intérêts payés à ceux qui les déposent.
De plus, les gouvernements peuvent se procurer des fonds exactement comme les banquiers. Ils délivrent sur leur caisse des bons à vue pour des sommes de deux ou trois cent millions, sortes de lettres de change sur lesquelles on se jette avant qu'elles n'entrent en circulation.
Permettez-moi donc de vous arrêter: vous ne parlez que d'emprunter ou de tirer des lettres de change; ne vous préoccuperez-vous jamais de payer quelque chose?
Il est bon de vous dire encore que l'on peut, en cas de besoin, vendre les domaines de l'État.
Ah, vous vous vendez maintenant! mais ne vous préoccuperez-vous pas de payer enfin?
Sans aucun doute; il est temps de vous dire maintenant comment on fait face au passif.
Vous dites, on fait face au passif: je voudrais une expression plus exacte.
Je me sers de cette expression parce que je la crois d'une exactitude réelle. On ne peut pas toujours éteindre le passif, mais on peut lui faire face; le mot est même très-énergique, car le passif est un ennemi redoutable.
Eh bien, comment lui ferez-vous face?
A cet égard les moyens sont très-variés: il y a d'abord l'impôt.
C'est-à-dire le passif employé à payer le passif.
Vous me parlez en économiste et non en financier. Ne confondez pas. Avec le produit d'une taxe on peut réellement payer. Je sais que l'impôt fait crier; si celui que l'on a établi gêne, on en trouve un autre, ou l'on rétablit le même sous un autre nom. Il y a un grand art, vous le savez, à trouver les points vulnérables de la matière imposable.
Vous l'aurez bientôt écrasée, j'imagine.
Il y a d'autres moyens: il y a ce que l'on appelle la conversion.
Ah! ah!
Ceci est relatif à la dette que l'on appelle consolidée, c'est-à-dire à celle qui provient de l'émission des emprunts. On dit aux rentiers de l'État, par exemple: jusqu'à ce jour je vous ai payé 5 p.c. de votre argent; c'était le taux de votre rente. J'entends ne plus vous payer que le 4 1/2 ou le 4 p.c. Consentez à cette réduction ou recevez le remboursement du capital que vous m'avez prêté.
Mais si l'on rend réellement l'argent, je trouve le procédé encore assez honnête.
Sans doute on le rend, si on le réclame; mais très-peu s'en soucient; les rentiers ont leurs habitudes; leurs fonds sont placés; ils ont confiance dans l'État; ils aiment mieux un revenu moindre et un placement sûr. Si tout le monde demandait son argent il est évident que le Trésor serait pris au lacet. Cela n'arrive jamais et l'on se débarrasse par ce moyen d'un passif de plusieurs centaines de millions.
C'est un expédient immoral, quoi qu'on dise; un emprunt forcé qui déprime la confiance publique.
Vous ne connaissez pas les rentiers. Voici une autre combinaison relative à un autre genre de dette. Je vous disais tout à l'heure que l'État avait à sa disposition les fonds des caisses de prévoyance et qu'il s'en servait en payant le loyer, sauf à les rendre à première réquisition. Si, après les avoir longtemps maniés, il n'est plus en mesure de les rendre, il consolide la dette qui flotte dans ses mains.
Je sais ce que cela signifie; l'État dit aux déposants: Vous voulez votre argent, je ne l'ai plus; voilà de la rente.
Précisément, et il consolide de la même manière toutes les dettes auxquelles il ne peut plus suffire. Il consolide les bons du Trésor, les dettes contractées envers les villes, envers les banques, enfin toutes celles qui forment ce que l'on appelle très-pittoresquement la dette flottante, parce qu'elle se compose de créances qui n'ont point d'assiette déterminée et qui sont à une échéance plus ou moins rapprochée.
Vous avez de singuliers moyens de libérer l'État.
Que pouvez-vous me reprocher si je ne fais que ce que font les autres?
Oh! si tout le monde le fait, il faudrait être bien dur, effectivement, pour le reprocher à Machiavel.
Je ne vous indique seulement pas la millième partie des combinaisons que l'on peut employer. Loin de redouter l'accroissement des rentes perpétuelles, je voudrais que la fortune publique entière fût en rentes; je ferais en sorte que les villes, les communes, les établissements publics convertissent en rentes leurs immeubles ou leurs capitaux mobiliers. C'est l'intérêt même de ma dynastie qui me commanderait ces mesures financières. Il n'y aurait pas dans mon royaume un écu qui ne tînt par un fil à mon existence.
Mais à ce point de vue même, à ce point de vue fatal, atteindrez-vous votre but? Ne marchez-vous pas, de la manière la plus directe, à votre ruine à travers la ruine de l'État? Ne savez-vous pas que chez toutes les nations de l'Europe il y a de vastes marchés de fonds publics, où la prudence, la sagesse, la probité des gouvernements est mise à l'enchère? A la manière dont vous dirigez vos finances, vos fonds seraient repoussés avec perte des marchés étrangers et ils tomberaient aux plus bas cours, même à la Bourse de votre royaume.
C'est une erreur flagrante. Un gouvernement glorieux, comme serait le mien, ne peut que jouir d'un grand crédit à l'extérieur. A l'intérieur, sa vigueur dominerait les appréhensions. Au surplus je ne voudrais pas que le crédit de mon État dépendît des transes de quelques marchands de suif; je dominerais la Bourse par la Bourse.
Qu'est-ce encore?
J'aurais de gigantesques établissements de crédit institués en apparence pour prêter à l'industrie, mais dont la fonction la plus réelle consisterait à soutenir la rente. Capables de jeter pour 400 ou 500 millions de titres sur la place, ou de raréfier le marché dans les mêmes proportions, ces monopoles financiers seraient toujours maîtres des cours. Que dites-vous de cette combinaison?