"ALTERNATIVA" CENTRO DE INVESTIGACION SOCIAL Y EDUCACION POPULAR LIMA - PERU FORTALECIMIENTO DE LA AUTOGESTION COMUNITARIA A TRAVES DE LA PLANIFICACION LOCAL Y CAPACITACION EN EL CONO NORTE DE LIMA METROPOLITANA. La idea base que sustentan las experiencias de Planificacion local en el cono Norte es el convencimiento de que el enfrentamiento a los problemas de la ciudad hoy, requiere de propuestas que vayan de la mano con la busqueda de formas mas democraticas para la gestion y administracion de los recursos urbanos como unica garantia para recuperar el derecho ciudadano a construir su propio ambiente. En este sentido la descentralizacion politica del Estado y el otorgamiento de nuevos roles administrativos y de desarrollo a los gobiernos regionales y locales es indispensable para poner en marcha una nueva estrategia en la planificacion del habitat con participacion de la sociedad civil. Ya que son ellos, especialmente los gobiernos locales, quienes se encuentran mas cerca de la poblacion y de sus problemas y que pueden, por tanto hacer efectiva una participacion mas sustantiva y permanente en la planificacion y administracion de la ciudad. El espacio local es tambien el lugar desde el cual es posible enfrentar la problematica del habitat en terminos integrales, articulando en la gestion a las diferentes organizaciones sociales, que desde la decada del 70 comienzan a aparecer en el escenario urbano peruano (comedores populares, asociaciones de ambulantes, vaso de leche , etc.) rescatando el papel que cumplen las organizaciones en la construccion comunitaria o de modalidades solidarias que aportan a propuestas de nuevos modelos de desarrollo. En este proceso se desarrollan las experiencias de cogestion y Capacitacion en el Cono Norte, donde se trata de revalorizar el rol que le compete al gobierno local en la conduccion de las propuestas de desarrollo y su relacion con el movimiento social. ESTRATEGIA: La gestion centralizada de la ciudad de Lima, manifestada en el peso administrativo del gobierno provincial frente al debil poder de los concejos distritales, ha mostrado ser inoperante para enfrentar la crisis de la ciudad, asi como para permitir una participacion real de los pobladores en la toma de decisiones. La busqueda de alternativas para romper el centralismo ha llevado a plantear una estrategia para el desarrollo del cono basada en la construccion de un sistema de planificacion que contemplan dos niveles de intervencion, intimamente articulados. El primer nivel conformado por un espacio intermedio entre la gestion del gobierno provincial y los distritales, que integran a los 8 distritos del Cono Norte de Lima y el distrito de Ventanilla. A este nivel se ha formado El Consejo Interdistrital cuyo objetivo central es articular las propuestas conales con el desarrollo de la ciudad de Lima, abordando la emergencia en una perspectiva de desarrollo integral del Cono. El Consejo Interdistrital, donde participan los 9 Alcaldes distritales, se instala en Setiembre de 1990, y constituye una primera etapa para la consolidacion de instancias de mayor poder politico, como son los Consejos Interdistritales, cuya constitucion esta siendo hoy discutida en los proyectos de regionalizacion para Lima. Actualmente el Consejo Interdistrital funciona a traves de las Secretarias Tecnicas Mixtas, organizada por ejes tematicos (Alimentacion, Salud, Saneamiento Ambiental, Promocion del Empleo, Desarrollo Urbano, Gestion y Educacion Cultura y deportes) para atender problemas comunes que no pueden ser resueltos a una escala distrital y que requiere de la concertacion de esfuerzos y recursos. Las Secretarias Tecnicas mixtas articulan a representantes de las organizaciones populares, centralizadas, municipio y profesionales de las ONGs que trabajan en el Cono. Posee ademas, dentro de su estructura una Secretaria Ejecutiva, encargada de coordinar y ejecutar los Planes Operativos disenhados por las Secretarias Tecnicas Mixtas. Un seguro nivel lo constituyen los espacios distritales y sus unidades zonales de planificacion, institucionalizando espacios permanentes de participacion que fortalezca la gestion local, en un proceso de planificacion de abajo hacia arriba, que garantice el derecho del poblador a construir su propio ambiente. Ambos niveles estan en proceso de ejecucion. No son experiencias acabadas, ni estan al margen de conflictos y tensiones diversas, producto de las diferentes practicas sociales y la poca claridad en los roles de los diferentes agentes. A pesar de ello, consideramos que hay logros significativos, especialmente en la voluntad politica de los municipios por avanzar en propuestas concertadas de desarrollo en este ambito geopolitico. Hemos seleccionado para ilustrar este proceso una de las experiencias en curso a nivel distrital, Ventanilla, que es representativa del esfuerzo que los gobiernos locales del Cono Norte vienen haciendo para modificar las formas tradicionales de planificacion. VENTANILLA: Experiencia de Fortalecimiento de la Gestion Local para la Planificacion del Desarrollo 1.Contexto Distrital Ventanilla es un distrito costero en proceso de consolidacion y expansion urbana que administrativamente forma parte de la Provincia Constitucional del Callao, pero que para los efectos de planificacion, tiene mayor articulacion con los demas distritos del Cono Norte de Lima que con el resto de los distritos del Callao. Tiene una poblacion de 92,493 habitantes de los cuales el 70% habita en asentamientos humanos, y el 30% restante se ubica en Urbanizaciones y Asociaciones de vivienda. La actual estructura de la ciudad es el resultado de la combinacion de dos modalidades de acceso al suelo: la urbanizacion con servicios, alentada por el Estado via el impulso de Proyectos Especiales de Vivienda (caso de las hoy urbanizaciones Miguel Grau, Satelite, Antonia Moreno de Caceres, Pachacutec), y la ocupacion espontanea ( posteriormente regulada) de pobladores de Lima y Callao (caso de los Asentamientos Villa los Reyes, Luis Felipe de las Casas,etc.). Esta modalidad tambien en muchos casos es propiciada por el Estado, como los Asentamientos Humanos Mi Peru y Angamos. Esta planificacion individual de urbanizaciones y asentamientos, sin tener en cuenta una planificacion del distrito en su conjunto ha llevado a que su estructura urbana se caracterize por la presencia de areas diferenciadas en terminos de consolidacion, ausencia casi total de equipamiento distrital, perdida progresiva de las areas reservadas para este fin y un sistema vial incompleto que no llega a articular internamente al distrito. Su caracteristica principal es ser un distrito dormitorio, pues no alberga actividades productivas que permitan absorber su poblacion economicamente activa. El 80% de la PEA distrital se ve obligada a movilizarse para el trabajo al Callao o a Lima, recorriendo diariamente mas de 30 Kms. Uno de los problemas centrales del Distrito es el referido al saneamiento ambiental, especialmente por el deficit de infraestructura basica, agua potable y alcantarillado. Esto ocasiono, en los primeros meses de 1991, una rapida expansion de la epidemia del colera. Solo entre febrero y abril de ese anho se registraron cerca de 250 casos, que represento la cifra mas alta de casos de colera del Cono Norte, seguido por Carabayllo, donde se registraron 200 casos. La actual gestion municipal al acceder el gobierno local replantea la orientacion puramente administrativa que hasta ese entonces guiaba el accionar del gobierno local e inicia la puesta en marcha de acciones conducentes a mejorar las condiciones de habitabilidad del Distrito, promoviendo la participacion de los sectores organizados en la toma de decisiones. En Agosto de 1990 bajo el auspicio de la Municipalidad de Ventanilla se organiza el I Encuentro de Organizaciones Populares y Vecinales llegandose a constituir la COVE (Comision Organizadora de Organizaciones Vecinales de Ventanilla). Hacia fines de 1991, se elaboran los lineamientos para un Plan de Recuperacion de la Zona Urbana y de Consolidacion de las Areas Marginales de Ventanilla, promoviendose la organizacion de Comites de Gestion por asentamiento como espacios de relacion con la gestion municipal. 2. El Plan de Desarrollo Distrital y sus Propuestas La intervencion de Alternativa en el distrito busca desde el inicio articular las expectativas generadas por el gobierno local instrumentalizando un sistema de planificacion participativa, que fuera capaz de responder a las demandas de la poblacion, articulando las propuestas a una perspectiva de desarrollo distrital y conal. En un trabajo coordinado con las autoridades y funcionarios municipales se viene desarrollando: - Un proceso de participacion de las organizaciones sociales que sean la base de una gestion municipal descentralizada. - El fortalecimiento de las organizaciones del distrito dotandolas de instrumentos teoricos- practicos, que contribuya a reforzar su capacidad de propuesta y ejecucion de las alternativas de desarrollo. - Elaboracion del Plan Integral de Desarrollo Distrital (PID) como instrumento tecnico-normativo que permita apoyar las decisiones politicas de la gestion local. Conceptualizacion, Ejes y Contenidos del PID El Plan de Desarrollo Integral del Distrito es concebido como un elemento ordenado resultante de un proceso cuyo instrumento estrategico es la planificacion, para orientar su gestion. El objetivo es la transformacion cualitativa de la situacion existente en la comunidad en terminos de empleo, situacion alimentaria, salud, servicios, condiciones optimas de habilitabilidad, identidad local y desarrollo de las expresiones culturales. La planificacion como instrumento estrategico es considerado por lo tanto como un proceso dinamico que articula las nociones de desarrollo, participacion democratica de la gestion y socializacion de los recursos urbanos, priorizando el bienestar de la comunidad. La estrategia de la experiencia en Ventanilla se ubica en esta conceptualizacion de lo que debe ser la planificacion y trata de desarrollar un proceso que aporte tanto a la descentralizacion de la gestion como a la atencion a problemas; en una metodologia que permita construir el PDI desde la Emergencia, relacionando las urgencias sociales para dar respuesta hoy, pero que vayan configurando las bases para un desarrollo de mediano y largo plazo. 2.a- Creacion de un sistema de Planificacion Distrital Bajo el reconocimiento de la heterogeneidad del distrito (tanto en terminos de estructura fisica como de relaciones sociales entre la propia comunidad) se ha propuesto la creacion de un sistema de planificacion que comprende la delimitacion de zonas llamadas Unidades Zonales de Planificacion. Estas unidades estan definidas como areas homogeneas basadas en criterios de consolidacion urbana, articulacion vial, dotacion de infraestructura de servicios e intereses comunes de la poblacion capaz de movilizar su participacion. La estructura de planificacion retoma lo avanzado por la iniciativa del gobierno local, los Comites de Gestion por asentamientos pero articulados en una unidad zonal. La representacion de unidades zonales se articulan a su vez en una instancia distrital que tiene como contraparte al equipo Municipal integrado por los Directores Municipales -conformando la Comision Especial de Planificacion Distrital, espacio de decision de las propuestas de desarrollo. Las unidades zonales de Planificacion son la base de la toma de decisiones. En ella se recogen y debaten tanto las demandas puntuales que provienen de los Comites de Gestion como las propuestas integrales de desarrollo distrital que emanan de la Comision de Planificacion, programando la implementacion de propuestas, de acuerdo a la viabilidad de ejecucion. 2.b- Emergencia y Desarrollo -Avances en la Ejecucion de Planes Como estrategia para la consolidacion de las Unidades Zonales se han propuesto la ejecucion de Proyectos de Integracion: Se trata de proyectos que responden a demandas urgentes de la poblacion, por tanto capaces de articular solicitudes comunes, y que son factibles de ejecutar en el corto plazo con recursos locales. En esta logica se ha priorizado los aspectos de Saneamiento Ambiental y el enfrentamiento a la epidemia del Colera. El Programa de Emergencia consistio en la ejecucion de letrinas (construccion de unas 100 letrinas en equipamientos comunales), formacion de promotores ambientales para el control y vigilancia de la calidad de agua, dotandoles de equipos basicos de cloracion para camiones cisternas (en asentamientos que no tienen redes domiciliarias) y equipamiento de cloracion en fuentes (pozos), cabe resaltar que las organizaciones femeninas como los comedores, comites del vaso de leche y clubes de madres han participado activamente de la implementacion de la campanha contra el colera, nombrando delegadas de salud por cada manzana quienes participaban de los talleres de capacitacion de promotores de saneamiento ambiental, luego de los talleres las mujeres participaban de la ejecucion de las letrinas, de las acciones de cloracion de agua, mejorando el 100% del sistema instalado. Se realiza tambien operativos de limpieza publica, en una experiencia de cooperacion interdistrital auspiciado por la Coordinadora Conal. En estos operativos las diferentes municipalidades del Cono facilitaron la concentracion de sus unidades recolectoras, que junto a las cuadrillas de trabajo formadas por la poblacion (donde los dirigentes de los AA.HH asumen esta tarea), se propusieron erradicar los focos infecciosos en un Plan Cronogramado por Distritos. Junto al Programa de Emergencia y ante la necesidad de garantizar un mejoramiento del servicio de agua y alcantarillado mas permanente, se planteo la constitucion de la Empresa Municipal de Agua (EMSAVEN). La propuesta fue presentada al Ministerio de Vivienda, quien acogio la iniciativa senhalando como patrimonio del gobierno local de Ventanilla la infraestructura existente. Se esta actualmente elaborando los estudios tecnico-economicos del sistema de agua y alcantarillado, asi como la organizacion empresarial y la d definicion de las politicas tarifarias. La estrategia de Municipalizacion de los Servicios se articula a la propuesta conal de conformacion de una Empresa Conal para la administracion de los pozos perforados en el Valle del Chillon que garantizan la adecuada distribucion a los poblados del Cono. La construccion de losas para letrinas, que significo la capacitacion de mano de obra de la poblacion, junto a la perspectiva de la Empresa Municipal de agua y alcantarillado, ha llevado a que la poblacion planteara la constitucion de una Empresa Comunal de componentes sanitarios, cuyo estudio de factibilidad se encuentra en proceso. Otro de los proyectos referidos al Saneamiento Ambiental, que generan a su vez puestos de trabajo, son las Empresas Comunales de Recoleccion de Basura, Micro Relleno manual y la Empresa de Compost, actualmente en ejecucion. Esto responde tambien a una estrategia conal de creacion de un sistema mixto a nivel distrital, aprovechando de la capacidad municipal instalada y sistemas no convencionales que generen empleo en la comunidad, junto al proyecto en ejecucion de la Planta de Transferencia de residuos solidos del Cono Norte administrado por una empresa interdistrital. En la implementacion de las microempresas de recoleccion de basura, de produccion de compost y relleno sanitario manual vienen participando en su mayoria mujeres jefes de familia y jovenes, los mismos que son propuestos por las directivas centrales de los pueblos donde se implementa estas experiencias. En un encuentro conal de microempresas que realizamos estas mujeres manifestaban que han tenido que vencer algunos obstaculos con sus familias al realizar estas tareas relacionadas con la basura, sin embargo en su comunidad son mas reconocidas, indican que ahora son propuestas para asumir cargos al interior de las organizaciones de su pueblo, pues ellas ahora participan e intervienen mas abiertamente en las asambleas. Paralelamente a la implementacion de estos Proyectos se ha realizado un inventario de areas libres susceptibles de ser utilizadas para la expansion urbana asi como un diagnostico fisico-legal de las areas estrategicas del distrito (ciudad Pachacutec, Proyecto Parque Porcino, Terminal Pesquero del Centro, Proyecto Ecologico y Centro Civico) que han servido de base para la propuesta de Macro-estructuracion urbana. Esta propuesta pretende ser el instrumento tecnico para orientar la toma de decisiones en materia de uso del suelo, equipamiento urbano y viabilidad, bajo criterios de racionalidad y socializacion del espacio urbano distrital. 3.-CAPACITACION Uno de los componentes importantes y base de este proceso de Planificacion senhalada es la capacitacion que se ha desarrollado en dos niveles: Un primer nivel con los talleres permanentes en las unidades zonales de Planificacion, donde por zonas se iban discutiendo los problemas y esto se relacionaba con la problematica distrital, para luego avanzar a definir potencialidades y propuestas, en estos talleres se ha utilizado la Metodologia ZOPP, metodologia que nos ha permitido recoger la riqueza de propuestas desde los mismos dirigentes de las organizaciones de base. Para la realizacion de los talleres zonales se formo una comision organizadora integrada por la Central de comites de Gestion (CECOGEV), la misma que agrupa a los dirigentes de las organizaciones territoriales, La Coordinadora distrital del Vaso de Leche, a traves de sus coordinadoras zonales, La Municipalidad distrital y Alternativa. Estos talleres han sido conducidos por el equipo de profesionales del Departamento de Desarrollo Urbano de Alternativa, equipo que previamente fue capacitado a nivel interno institucional (a cargo de dos profesionales de planta de Alternativa Arq. Sonia Rodriguez e Ing. Albina Ruiz). La metodologia ZOPP ha sido implementada en todos sus niveles, desde el analisis de la participacion , pasando por analisis de problemas y analisis de alternativas. Proceso en el cual logramos incluir a los funcionarios contrapartes del municipio. La evaluacion nos permite senhalar que la implementacion de esta metodologia , al inicio cohibe de alguna manera la participacion de los asistentes, en tanto no lo conocen, de alli la necesidad de introducir en una primera etapa sus contenidos, objetivos y las ventajas de su uso en el proceso de planificacion Este proceso de planificacion participante culmino en un Foro distrital, donde todas las zonas, empataron en una propuesta distrital global, en la orgaanizacion de este Foro, partciparon representantes de cada taller zonal, donde se destaco la zona que agrupa a los AA.HH. del eje Panamericana Norte por su dinamismo y reflexion en torno al Plan Distrital. Un segundo nivel estuvo relacionado a la implementacion del Plan de Emergencia, dicho plan ha sido recogido y formulado en estos talleres zonales. En la Implementacion del Plan de emergencia se ha desarrollado un modulo de capacitacion con subprogramas en : - Formacion de promotores ambientales , capacitados en el disenho e implementacion de medidas de prevencion del colera ( Tratamiento y Cloracion del agua, construccion de Letrinas, manipulacion de alimentos, eliminacion de residuos solidos). - Formacion de microempresas de recoleccion, barrido y disposicion final. Capacitadas tecnica y empresarialmente en la operatividad del servicio y del manejo de las microempresas (Contable y administrativa). En este segundo nivel se utilizo la metodologia de cursos dictados por especialistas de nuestra institucion, y teniendo como instrumentos la edicion de manuales y cartillas de capacitacion. PERSPECTIVAS El sistema de planificacion en proceso, tanto a nivel conal como distrital es una propuesta sustancialmente politica en el sentido mas amplio de este termino. En ella no solo los gobiernos municipales sino tambien las instancias civiles y politicas, sobre todo las organizaciones populares, pueden desarrollar a plenitud su capacidad creativa y ejercer el derecho ciudadano para construir su propio ambiente. La perspectiva de consolidacion de estas instancias depende hoy dia de la defensa de los ultimos espacios democraticos que quedan, los gobiernos locales, reforzandolos en su calidad de orientadores y promotores del desarrollo. La participacion de las organizaciones populares en los eventos que el Consejo Interdistrital del Cono Norte ha venido desarrollando como el II FORUM "DEMOCRACIA Y GOBIERNOS LOCALES", evidencio la voluntad de seguir contribuyendo en la consolidacion y democratizacion de estos espacios y constituirse, desde alli, en las fuerzas impulsoras que dirijan y dinamicen el proceso de descentralizacion en la toma de decisiones para la gestion del desarrollo. DEPARTAMENTO DESARROLLO URBANO CENTRO ALTERNATIVA. ARR. MARZO 1993. .